Contributi – Attività agricola – Informativa interdittiva sopravvenuta – Revoca contributo AGEA – Ammissione al controllo giudiziario volontario (art.34-bis D.lgs. 159/2011) – Sospensione degli effetti dell’informativa interdittiva – Efficacia retroattiva – Esclusione – Respinge.
ECLI:IT:TARLAZ:2023:9486SENT
Contratti pubblici – Informativa interdittiva – Ammissione al controllo giudiziario volontario (art.34-bis D.lgs. 159/2011) – Rapporti con l’informativa interdittiva – Sospensione effetti pro futuro – Non elide effetti già prodotti dall’interdittiva antimafia – Provvedimento di revoca del contributo – Legittimità.
Pubblicato il 07/06/2023
- 09672/2023 REG.PROV.COLL.
- 10878/2022 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
(Sezione Quinta)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 10878 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Alfredo Gaito, Massimo Luciani, Patrizio Ivo D’Andrea, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Massimo Luciani in Roma, Lungotevere Raffaello Sanzio, n. 9;
contro
Agea – Agenzia per le erogazioni in agricoltura, in persona del Presidente in carica;
Ministero dell’Interno, in persona del Ministro in carica:
Anac – Autorità Nazionale Anticorruzione, in persona del Presidente in carica;
Ministero dell’agricoltura, delle foreste e della sovranità alimentare, in persona del Ministro in carica;
tutti rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, domiciliataria ex lege in Roma, via dei Portoghesi, 12;
Regione Lazio, in persona del Presidente della Giunta regionale, rappresentata e difesa dall’avvocato Fiammetta Fusco, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Tommaso Paparo, Fabrizio Pietrosanti, Antonio Pugliese, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Tommaso Paparo in Roma, via Lazio n. 9;
Mediocredito Centrale – Banca del Mezzogiorno S.p.A., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Giampaolo Balas, Marco Andrea Morielli, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avv. Giampaolo Balas in Roma, piazza della Libertà n. 10;
Daniele Marini, intimato e non costituito in giudizio;
per l’annullamento
- a) per quanto riguarda il ricorso introduttivo:
– della nota dell’AGEA – Agenzia per le erogazioni in agricoltura prot. n. 49578 del 24 giugno 2022;
– della nota dell’AGEA – Agenzia per le erogazioni in agricoltura prot. n. 61835 del 19 agosto 2022;
– di ogni atto antecedente, consequenziale e comunque connesso, anche, allo stato, non conosciuto dalla ricorrente;
e per l’accertamento
dell’obbligo di AGEA alla prosecuzione del programma operativo approvato dalla Regione Lazio con la determina prot. n. G 17976 del 18 dicembre 2019 e modificato con la determina prot. n. G 16254 del 28 dicembre 2020.
- b) per quanto riguarda i motivi aggiunti:
– della comunicazione di Mediocredito Centrale S.p.A. recante “Comunicazione di revoca del provvedimento agevolativo concesso in favore dell’impresa beneficiaria finale e contestuale invito di pagamento di una somma rapportata all’equivalente sovvenzione lordo – E.S.L.”, nonché ogni atto antecedente, consequenziale e comunque connesso, anche, allo stato, non conosciuto dalla ricorrente;
– della comunicazione GSE S.p.A., prot. GSE/P20220024998 del 18 ottobre 2022, recante “decreto R.G. 22/2022 della Corte d’Appello di Roma – ammissione al controllo giudiziario art. 34 bis D. Lgs. 159/2011 – Sentenza del Consiglio di Stato n. 8297/2022 – -OMISSIS- (P.IVA: 01577820564 – CF: 03309411217) con sede legale in Vignanello (VT)”, nonché ogni atto antecedente, consequenziale e comunque connesso, anche, allo stato, non conosciuto dalla ricorrente;
– ove occorra, della comunicazione ANAC prot. uscita n. 0082758 del 14 ottobre 2022, recante “comunicazione di avvenuta segnalazione e dell’inserimento nel Casellario della relativa annotazione integrativa”, nonché ogni atto antecedente, consequenziale e comunque connesso, anche, allo stato, non conosciuto dalla ricorrente;
e conseguentemente accertare:
– l’obbligo di GSE S.p.A. alla prosecuzione della convenzione stipulata 17 dicembre 2020, prot. GSE/P20200054307;
– l’obbligo di Mediocredito Centrale – Banca del Mezzogiorno S.p.A., al pagamento delle agevolazioni concesse in data 12 febbraio 2020,
- c) per quanto riguarda gli ulteriori motivi aggiunti:
– della comunicazione di Mediocredito Centrale S.p.A. recante “Comunicazione di revoca del provvedimento agevolativo concesso in favore dell’impresa beneficiaria finale e contestuale invito di pagamento di una somma rapportata all’equivalente sovvenzione lordo – E.S.L.”, nonché ogni atto antecedente, consequenziale e comunque connesso, anche, allo stato, non conosciuto dalla ricorrente;
– della comunicazione GSE S.p.A., prot. GSE/P20220024998 del 18 ottobre 2022, recante “decreto R.G. 22/2022 della Corte d’Appello di Roma – ammissione al controllo giudiziario art. 34 bis D. Lgs. 159/2011 – Sentenza del Consiglio di Stato n. 8297/2022 – -OMISSIS- (P.IVA: 01577820564 – CF: 03309411217) con sede legale in Vignanello (VT)”, nonché ogni atto antecedente, consequenziale e comunque connesso, anche, allo stato, non conosciuto dalla ricorrente;
– della comunicazione ANAC prot. uscita n. 0082758 del 14 ottobre 2022, recante “comunicazione di avvenuta segnalazione e dell’inserimento nel Casellario della relativa annotazione integrativa”, nonché ogni atto antecedente, consequenziale e comunque connesso, anche, allo stato, non conosciuto dalla ricorrente;
– della nota della Prefettura di Viterbo – Ufficio Territoriale del Governo, 1° dicembre 2022, prot. n. 92628;
– della nota del GSE S.p.A. Gestore dei Servizi Energetici 7 dicembre 2022, prot. n. P20220031385;
e conseguentemente accertare:
– l’obbligo di GSE S.p.A. alla prosecuzione della convenzione stipulata 17 dicembre 2020, prot. GSE/P20200054307;
– l’obbligo di Mediocredito Centrale – Banca del Mezzogiorno S.p.A., al pagamento delle agevolazioni concesse in data 12 febbraio 2020.
- d) per quanto riguarda gli ulteriori motivi aggiunti:
– della comunicazione di Mediocredito Centrale S.p.A. recante “Comunicazione di revoca del provvedimento agevolativo concesso in favore dell’impresa beneficiaria finale e contestuale invito di pagamento di una somma rapportata all’equivalente sovvenzione lordo – E.S.L.”, nonché ogni atto antecedente, consequenziale e comunque connesso, anche, allo stato, non conosciuto dalla ricorrente;
– della comunicazione GSE S.p.A., prot. GSE/P20220024998 del 18 ottobre 2022, recante “decreto R.G. 22/2022 della Corte d’Appello di Roma – ammissione al controllo giudiziario art. 34 bis D. Lgs. 159/2011 – Sentenza del Consiglio di Stato n. 8297/2022 – -OMISSIS- (P.IVA: 01577820564 – CF: 03309411217) con sede legale in Vignanello (VT)”, nonché ogni atto antecedente, consequenziale e comunque connesso, anche, allo stato, non conosciuto dalla ricorrente;
– ove occorra, della comunicazione ANAC prot. uscita n. 0082758 del 14 ottobre 2022, recante “comunicazione di avvenuta segnalazione e dell’inserimento nel Casellario della relativa annotazione integrativa”, nonché ogni atto antecedente,
consequenziale e comunque connesso, anche, allo stato, non conosciuto dalla ricorrente;
– della nota della Prefettura di Viterbo – Ufficio Territoriale del Governo, 1° dicembre 2022, prot. n. 92628;
– della nota del GSE S.p.A. Gestore dei Servizi Energetici 7 dicembre 2022, prot. n. P20220031385;
– della determinazione della Regione Lazio, Dir. Agricoltura, Promozione della filiera e della cultura del cibo, caccia e pesca, foreste, Area Promozione e strumenti di mercato, G00427 del 17 gennaio 2023, avente a oggetto “Revoca del riconoscimento di organizzazione di produttori alla società cooperativa Agrinola di Vignanello (VT) cod it 525 in applicazione della sentenza del Consiglio di Stato 08297/2022 reg. prov. coll. pubblicata il 26 settembre 2022 in applicazione dell’articolo 67, del decreto legislativo 159/2011 e dell’articolo 154, paragrafo 4, lettera c) del regolamento (UE) n. 1308/2013 e revoca conseguentemente dell’approvazione dei programmi operativi 2013-2017 e 2018-2022 e non approvazione del programma operativo 2023-2025”, tramessa con nota della Regione Lazio prot. 59770 del 18 gennaio 2023;
– del provvedimento del Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità alimentare e delle foreste, di estremi non conosciuti, che ha impedito alla ricorrente la trasmissione della Rendicontazione del Programma Operativo per l’annualità 2022 e le altre comunicazioni di rito entro il 15 febbraio 2023 (adempimento obbligatorio);
– degli atti amministrativi virtuali derivanti dall’impiego del portale MIPAAF-SIAN che, in data 30 gennaio 2023, hanno bloccano la rendicontazione del programma operativo 2022;
– ove occorrer possa, della nota della Regione Lazio, prot. 780908 dell’8 agosto 2022, avente a oggetto: “Richiesta di parere in merito alla sospensione del riconoscimento di Organizzazione di produttori alla Società Cooperativa Agricola Agrinola”;
– ove occorrer possa, della nota della Regione Lazio, prot. 966664 del 5 ottobre 2022, avente a oggetto “Oggetto: Richiesta di precisazioni sul parere reso da questa Avvocatura con nota prot. n. 780908 dell’8 agosto 2022 in merito alla sospensione del riconoscimento di Organizzazione di produttori alla Società Cooperativa Agricola Agrinola”;
– ove occorrer possa, della nota della Regione Lazio, prot. 110671 del 7 novembre 2022, avente a oggetto “Ricorso della Agrinola società cooperativa agricola per la revocazione della sentenza emessa dal Consiglio di Stato, Sez. III, n. 8297 del 26 settembre 2022 (r.g. n. 606/2022 RG) nel giudizio instaurato c/ Ministero dell’Interno, Agea ed altri (e solo nei confronti della Regione Lazio);
– ove occorrer possa, della nota della Regione Lazio, prot. 1317595 del 22 dicembre 2022, recante “Richiesta di parere in merito alla sospensione del riconoscimento di Organizzazione di produttori alla Società Cooperativa Agricola Agrinola”;
e conseguentemente
– accertare l’obbligo di GSE S.p.A. alla prosecuzione della convenzione stipulata 17 dicembre 2020, prot. GSE/P20200054307;
– accertare l’obbligo di Mediocredito Centrale – Banca del Mezzogiorno S.p.A., al pagamento delle agevolazioni concesse in data 12 febbraio 2020;
– ordinare alla Regione Lazio e al Ministero dell’Agricoltura, della Sovranità Alimentare e delle Foreste di consentire alla ricorrente di presentare la rendicontazione del Programma Operativo per l’annualità 2022 nei termini di legge.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati.
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Agea – Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura e del Ministero dell’agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste, della Regione Lazio, del Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.a., del Mediocredito Centrale – Banca del Mezzogiorno S.p.A., del Ministero dell’Interno, nonché dell’Anac – Autorità Nazionale Anticorruzione.
Visti tutti gli atti della causa.
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 19 aprile 2023 la dott.ssa Ida Tascone e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale.
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
Con il ricorso introduttivo, parte ricorrente, quale società cooperativa agricola che opera nel territorio della Provincia di Viterbo, in particolare nel settore della coltivazione e della raccolta e del mercato della nocciola, ha impugnato i provvedimenti sospensivi e restitutori adottati in seguito all’interdittiva antimafia, emessa dal Prefetto di Viterbo (prot. n. 76737 del 26 novembre 2020).
In punto di fatto rappresenta che:
– con istanza del 12 marzo 2021, presentava al Tribunale di Roma, Sez. Misure di prevenzione, istanza di applicazione della misura di prevenzione patrimoniale del controllo giudiziario ex art. 34-bis, sesto comma, d.lgs. n. 159 del 2011;
– tale istanza veniva accolta solo in sede di appello, in riforma della decisione di prima istanza, con decreto n. 21 del 3 marzo 2022, depositato in data 27 aprile 2022, con il quale l’odierna ricorrente era ammessa al controllo giudiziario per due anni, “sospende[ndo] gli effetti dell’informazione interdittiva di protocollo interno n. 76737 del 26 novembre 2020 emessa dal Prefetto della Provincia di Viterbo”;
– l’Agenzia per le erogazioni in agricoltura (d’ora in poi AGEA), pur preso atto della nomina dell’Amministratore giudiziario e del Giudice delegato, confermava “quanto riportato nella nota AGEA prot. 49578 del 24 giugno 2022, ovverosia che il controllo giudiziario di cui all’articolo 34-bis d.lgs. n. 159/2011 non travolge gli atti pregressi legittimamente adottati dall’amministrazione quale automatica e doverosa conseguenza dell’informativa interdittiva intervenuta a carico dell’azienda”.
– l’Ente comunicava, altresì, che “l’azienda, pertanto, non potrà percepire i contributi richiesti con domande di pagamento presentate anteriormente al 26/5/2022, e rimarrà obbligata alla restituzione dei contributi di cui al provvedimento di decadenza di AGEA prot. 17634 del 12/3/2021, che come ivi indicato, verranno recuperati anche ai sensi dell’art. 28, Reg. (UE) n. 908/2014”;
Il gravame viene affidato ai seguenti motivi di ricorso
Violazione dell’art. 34-bis del d. lgs. n. 159 del 2011. Eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, ingiustizia manifesta. In subordine: illegittimità derivata dall’illegittimità costituzionale dell’art. 34-bis, comma 7, del d. lgs. n. 159 del 2011, per violazione degli artt. 3, 24, 41, 97 e 113 Cost.
Gli atti impugnati sarebbero viziati per violazione dell’art. 34-bis, comma 7, del d. lgs. n. 159 del 2011 ed eccesso di potere per irragionevolezza, illogicità, ingiustizia manifesta, in quanto l’Amministrazione resistente, pur prendendo atto dell’ammissione della ricorrente al controllo giudiziario volontario, con l’atto del 24 giugno 2022 ha statuito nel senso che “il controllo giudiziario di cui all’articolo 34-bis, d.lgs. n. 159/2011 non travolge gli atti pregressi legittimamente adottati dall’amministrazione quale automatica e doverosa conseguenza dell’informativa interdittiva intervenuta a carico dell’azienda”.
In particolare, si deduce che distinguere fra effetti in preterito dell’interdittiva (che manterrebbero efficacia perché conseguenti a ulteriori atti applicativi adottati prima dell’ammissione al controllo giudiziario) ed effetti pro futuro (che invece si sospenderebbero) non sarebbe corretto per molteplici ragioni.
Intanto, e in primo luogo, perché la sospensione dell’interdittiva abbraccia anche la concreta attività materiale e giuridica di esecuzione del provvedimento medesimo donde l’impossibilità di dar seguito a qualsivoglia iniziativa di carattere recuperatorio.
In secondo luogo, poiché distinguere tra atti adottati prima dell’ammissione dell’impresa al controllo giudiziario e dopo tale momento equivarrebbe a lasciare al caso (se non all’arbitrio dell’amministrazione) la produzione degli effetti del controllo giudiziario e dell’interdittiva.
In terzo luogo, perché in conseguenza dell’affermata irretroattività dell’ammissione a controllo giudiziario la misura in questione non si dimostrerebbe funzionale al suo scopo non potendo garantire la prosecuzione dell’attività d’impresa.
Per tali ragioni la ricorrente – per il caso in cui risulti condivisibile l’interpretazione dell’amministrazione in merito all’irretroattività della sua ammissione a controllo giudiziale – prospetta questione di legittimità costituzionale dell’art. 34-bis, comma 7, del d. lgs. n. 159 del 2011, per violazione degli artt. 3, 24, 41, 97 e 113 della Costituzione, in quanto:
- i) l’istituto del controllo giudiziario sarebbe irragionevolmente regolato, qualora non producesse l’effetto di consentire la temporanea attività d’impresa sotto il controllo del Giudice delegato e dell’Amministratore giudiziario, in violazione del principio di ragionevolezza e di buon andamento della pubblica Amministrazione ex artt. 3 e 97 della Carta costituzionale;
- ii) gli effetti dell’ammissione al controllo giudiziario sull’attività amministrativa sarebbero irragionevolmente lasciati al caso e/o all’arbitrio dell’Amministrazione, di nuovo in evidente violazione dei richiamati princìpi di ragionevolezza, di buon andamento e di imparzialità della pubblica amministrazione;
iii) il diritto di difesa e l’accesso alla tutela giurisdizionale sarebbero gravemente e irragionevolmente compressi, qualora l’impresa fosse costretta a scegliere tra il procedere con estrema sollecitudine per evitare il consolidarsi degli effetti dell’interdittiva e l’impiegare i termini a difesa (astrattamente) concessi dall’ordinamento per l’adeguata tutela dei diritti e degli interessi legittimi dei soggetti privati; tanto, con evidente violazione dell’art. 24 e dell’art. 113 della carta, di nuovo con riferimento anche agli artt. 3 e 97 citati, stante l’irragionevolezza di tale meccanismo.
- II. In via gradata, eccesso di potere per illogicità, irragionevolezza, difetto d’istruttoria e di motivazione
Si sostiene che l’operato di AGEA sarebbe inficiato dai vizi di cui alla rubrica, non essendo stato debitamente considerato che la società non è stata attinta da alcun atto fondato sull’interdittiva prima del dispiegarsi del controllo giudiziario disposto dalla Corte d’Appello di Roma in data 3 marzo 2022, considerato che in epoca precedente la ricorrente ha beneficiato dapprima della sospensione dell’esecutività dell’informativa disposta dal Tar Lazio – Roma con l’ordinanza n. 2942/2021 e poi degli effetti della sentenza di annullamento della stessa, la cui esecutività è stata sospesa dal Consiglio di Stato in data 7 marzo 2022 (ossia dopo che la Corte d’Appello di Roma l’aveva ammessa a controllo giudiziario).
Con due atti di motivi aggiunti l’odierna ricorrente ha esteso la propria impugnativa alla nota ANAC del 14 ottobre 2022 recante “comunicazione di avvenuta segnalazione e dell’inserimento nel Casellario della relativa annotazione integrativa” ed alle comunicazioni e le note del Mediocredito Centrale – Banca del Mezzogiorno e del G.S.E. Gestore dei Servizi Energetici con le quali, in conseguenza dell’informativa antimafia assunta nei suoi confronti (rectius della sentenza n. 8977/2022 del Consiglio di Stato con la quale se ne è affermata l’illegittimità) si è vista sollecitare la restituzione di contributi in precedenza erogati.
Con ulteriori motivi aggiunti parte ricorrente ha impugnato il provvedimento regionale n. G00427 del 17 gennaio 2023 – con il quale la Regione Lazio, in seguito al provvedimento di interdittiva antimafia, ha revocato il riconoscimento di Op alla società ricorrente (effettuato con la determinazione n. G04418 del 12 dicembre 2013) che le consentiva di aderire ai programmi operativi regionali, quale organizzazione di produttori.
Le Amministrazioni intimate si sono costituite in giudizio per il tramite della difesa erariale depositando memorie difensive e documenti.
Il Mediocredito Centrale – Banca del Mezzogiorno S.p.A. ed il Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. S.p.A. si sono costituiti in giudizio, depositando, a loro volta, memorie e documenti, ed instando per l’inammissibilità ed il rigetto del ricorso, essendo gli atti impugnati meramente sospensivi dei pagamenti disposti.
La Regione Lazio si è costituita in giudizio chiedendo il rigetto del ricorso siccome infondato.
All’udienza pubblica del 19 aprile 2023 il ricorso è stato discusso e riservato per la decisione.
Il presente giudizio si intreccia, per le questioni di fatto e di principio sottese, con un altro giudizio concluso con la sentenza del Consiglio di Stato, 13 aprile 2023, n. 3756 avente ad oggetto la revocazione della sentenza del Consiglio di Stato, Sez. III, n. 8297 del 26 settembre 2022, la quale – nel definire il giudizio di appello di riforma della sentenza del TAR Lazio – Roma, Sez. I ter, n. 12433/2021, con cui era stata annullata l’informativa interdittiva antimafia della Prefettura di Viterbo – statuiva la perdurante legittimità di quest’ultima.
Con l’ordinanza 10 marzo 2023 n. 1470 questo Tribunale ha rigettato la domanda cautelare formulata mediante i terzi motivi aggiunti notificati il 2 febbraio 2023 “ritenuto che il controllo giudiziario di cui all’art. 34 bis del d.lgs. n. 159/2011 può sospendere gli effetti della interdittiva, ma non può eliminare gli effetti già prodotti dalla stessa (Consiglio di Stato, Sez. V, 06 ottobre 2022, n. 8558), né ha conseguenze sui provvedimenti di esclusione che siano stati adottati ai sensi dell’art. 80, comma 2, d.lgs. n. 50 del 2016, i cui effetti contestualmente si producono e si esauriscono in maniera definitiva nell’ambito della singola procedura, di modo che non v’è possibilità di un ritorno indietro per via della predetta ammissione, con la conseguente possibilità di essere qualificati e chiedere la partecipazione in situazione di controllo ad altre procedure di gara. Considerato, altresì, che si tratta di atti che sono conseguenza della gestione passata della società in relazione alla quale l’interdittiva è stata adottata e che, in relazione alle misure di cleaning in materia di procedure di evidenza pubblica, consolidata giurisprudenza – come è ben noto – afferma che esse operino solo “pro futuro”, atteso che l’operatore economico deve dare adeguata dimostrazione di essersi dissociato dalla condotta illecita contestata, rimuovendo, tra l’altro, i soggetti responsabili di tali condotte”.
Tale provvedimento è stato riformato mediante l’ordinanza del Consiglio di Stato 14 aprile 2023, n. 1427 atteso che “il dato letterale del comma 7 dell’art. 34 bis del d.lgs. n. 159 del 2011 stabilisce che “Il provvedimento che dispone l’amministrazione giudiziaria prevista dall’articolo 34 o il controllo giudiziario ai sensi del presente articolo sospende […] gli effetti di cui all’articolo 94” senza distinguere tra effetti giuridici prodottisi in praeterito ed effetti giuridici pro futuro dell’interdittiva antimafia; come ritenuto dall’Adunanza Plenaria di questo Consiglio n. 7 del 2022 seppur ai soli fini dell’esclusione di un rapporto di pregiudizialità necessaria tra gli stessi ex art. 295 c.p.c., il controllo giudiziario ed il giudizio amministrativo di impugnazione dell’interdittiva antimafia, fuori della connessione genetica che ne lega l’intrapresa, sono autonomi e seguono sorti distinte sicché non sembra possa ritenersi che la definizione del secondo (con la definitiva reiezione dell’impugnativa spiegata avverso il provvedimento interdittivo) faccia venire meno anche l’effetto sospensivo discendente dall’ammissione (e dalla pendenza) della procedura di cui all’art. 34 bis del d.lgs. n. 159 del 2011, così interferendo con questa; ogni diversa interpretazione sembra compromettere la dimensione dinamica e la finalità conservativa-recuperatoria della misura del controllo giudiziario”.
Occorre in via preliminare chiarire come il giudizio di impugnazione della interdittiva in questione – come già più volte evidenziato – si è definitivamente concluso innanzi al massimo organo di Giustizia amministrativa che, dapprima, con la sentenza n. 8297 del 2022 pubblicata il 26 settembre 2022 ha sancito la piena legittimità dell’interdittiva antimafia (provvedimento della Prefettura di Viterbo prot. n. 76737 del 26 novembre 2020), e, poi, con la sentenza del Consiglio di Stato, 13 aprile 2023, n. 3756 ha respinto la relativa domanda di revocazione presentata.
Parte ricorrente – la quale è stata sottoposta al controllo giudiziario di cui all’art. 34-bis d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159 – sostiene che, in considerazione di quanto statuito dai commi 6 e 7 della predetta norma, i provvedimenti posti al centro del presente gravame siano stati illegittimamente adottati.
La questione in esame quindi attiene al rapporto tra interdittiva antimafia e controllo giudiziario, rapporto più volte affrontato dalla giurisprudenza.
In particolare, il Consiglio di Stato, Sez. V, nella sentenza n. 8558 del 6 ottobre 2022 ha chiarito che: “Va precisato che il decreto ex art. 34-bis del d.lgs. n. 159/2011 non modifica il giudizio in ordine alla sussistenza dei pericoli di infiltrazione mafiosa, atteso che “non costituisce un superamento dell’interdittiva, ma in un certo modo ne conferma la sussistenza”. A tale riguardo, la giurisprudenza di legittimità (Cass. Pen. nn. 39412 e 27856 del 2019) esclude che il controllo abbia la conseguenza di vanificare il provvedimento definitivo dell’informazione e che sia strumento alternativo di impugnazione”. Ed ancora “il controllo giudiziario sospende temporaneamente gli effetti della misura interdittiva, senza eliminare gli effetti prodotti nel frattempo dall’interdittiva stessa nei rapporti in corso.”
Anche l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, che si è recentemente espressa sui rapporti tra interdittiva antimafia e controllo giudiziario (in particolare sulla questione se il giudizio amministrativo di impugnazione dell’interdittiva debba essere sospeso in pendenza del procedimento del controllo giudiziario), con sentenza n. 8 del 13 febbraio 2023 ha evidenziato che:
“Nessuna disposizione è stata invece prevista per regolare i rapporti tra l’interdittiva antimafia e il controllo giudiziario. Con argomentazione a contrario è dunque evincibile l’assenza di condizionamenti reciproci tra i due istituti ulteriori rispetto alla connessione genetica prevista dal più volte richiamato comma 6 dell’art. 34-bis”, concludendo che “la pendenza del controllo giudiziario a domanda ai sensi dell’art. 34-bis, comma 6, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, non è causa di sospensione del giudizio di impugnazione contro l’informazione antimafia interdittiva”.
Pertanto, se è vero che – secondo quanto disposto del succitato comma 6 dell’art. 34-bis del d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159 – per poter chiedere il controllo giudiziario deve essere pendente il giudizio di impugnazione contro l’interdittiva, altrettanto vero è che i due istituti poi proseguono indipendentemente l’uno dall’altro, ciascuno producendo i rispettivi effetti previsti.
In particolare, “ …l’interdittiva svolge la sua funzione preventiva rispetto alla penetrazione nell’economia delle organizzazioni di stampo mafioso di tipo “statico”, e cioè sulla base di accertamenti di competenza dell’autorità prefettizia rivolti al passato… il controllo giudiziario persegue anche finalità di carattere “dinamico” di risanamento dell’impresa interessata dal fenomeno mafioso … Una volta accertata l’esistenza di infiltrazioni mafiose, quand’anche in via definitiva, si permette nondimeno all’impresa di risanarsi, sotto il controllo dell’autorità giudiziaria penale.” (Adunanza Plenaria Consiglio di Stato, sentenza n. 8 del 2023).
Alla luce di quanto sopra chiarito, una volta accertata la piena legittimità dell’interdittiva – come nel caso in esame – occorre incidere sul “passato”, ossia sugli effetti nel frattempo prodotti nei rapporti in corso relativi quindi agli accertamenti già svolti dall’autorità prefettizia.
Dunque, gli atti oggetto di impugnazione fanno parte della gestione passata della società in relazione alla quale l’interdittiva è stata adottata e su cui quindi va ad incidere, con la conseguenza che detti atti devono ritenersi tra quelli in cui l’interdittiva ha già prodotto i suoi effetti.
D’altra parte, in relazione alle misure di cleaning in materia di gare d’appalto, consolidata giurisprudenza – come è ben noto – afferma che esse operino solo “pro futuro”, atteso che l’operatore economico deve dare adeguata dimostrazione di essersi dissociato dalla condotta illecita contestata, rimuovendo, tra l’altro, i soggetti responsabili di tali condotte.
Orbene, secondo l’indirizzo consolidato della giurisprudenza amministrativa, l’interdittiva antimafia è una misura avente natura cautelare, con funzione di massima anticipazione della soglia di prevenzione, che non richiede la necessaria prova di un fatto, ma solo la presenza di una serie di indizi in base ai quali sia plausibile ritenere la sussistenza di un collegamento con organizzazioni mafiose o di un possibile condizionamento da parte di queste; pertanto, ai fini della sua adozione, da un lato, occorre non già provare l’infiltrazione mafiosa, bensì soltanto la sussistenza di elementi sintomatici- presuntivi dai quali – secondo un giudizio prognostico latamente discrezionale – sia deducibile il pericolo di ingerenza da parte della criminalità organizzata; dall’altro, detti elementi vanno considerati in modo unitario, e non atomistico, cosicché ciascuno di essi acquisti valenza nella sua connessione con gli altri.
Come precisato dall’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato nella sentenza n. 3 del 6 aprile 2018:
– il provvedimento di cd. ‘interdittiva antimafia’ determina una particolare forma di incapacità giuridica, e dunque l’insuscettività del soggetto (persona fisica o giuridica) destinatario ad essere titolare di situazioni giuridiche soggettive (diritti soggettivi, interessi legittimi) che determinino (sul proprio cd. lato esterno) rapporti giuridici con la pubblica amministrazione riconducibili a quanto disposto dall’art. 67 d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159 (Cons. Stato, Sez. IV, 20 luglio 2016, n. 3247);
– ai sensi dell’art. 67, co. 1, lett. g) del d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159, è quindi preclusa al soggetto colpito dall’interdittiva ogni possibilità di ottenere “contributi, finanziamenti e mutui agevolati ed altre erogazioni dello stesso tipo, comunque, denominate, concessi o erogati da parte dello Stato, di altri enti pubblici o delle Comunità Europee, per lo svolgimento di attività imprenditoriali”, stante l’esigenza di evitare ogni ‘esborso di matrice pubblicistica’ in favore di imprese soggette ad infiltrazioni criminali.
In particolare l’Adunanza plenaria ha chiarito che il provvedimento di interdittiva antimafia determina un’incapacità giuridica parziale “in quanto limitata ai rapporti giuridici con la pubblica amministrazione, ed anche nei confronti di questa limitatamente a quelli di natura contrattuale, ovvero intercorrenti con esercizio di poteri provvedimentali, e comunque ai precisi casi espressamente indicati dalla legge (art. 67 d.lgs. 159/2011); tendenzialmente temporanea, potendo venire meno per il tramite di un successivo provvedimento dell’autorità amministrativa competente (il prefetto). In tali sensi e, in particolare, in relazione al riconosciuto carattere ‘parziale’ dell’incapacità, l’art. 67 d.lgs. 159/2011 ne circoscrive il ‘perimetro’, definendo le tipologie di rapporti giuridici in ordine ai quali il soggetto, colpito della misura, non può acquistare o perde la titolarità di posizioni giuridiche soggettive e, dunque, l’esercizio delle facoltà e dei poteri ad esse connessi”.
Ciò premesso, l’esame della questione impone l’illustrazione del quadro normativo di riferimento.
L’art. 80, comma 2, d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50 prevede che “costituisce altresì motivo di esclusione la sussistenza, con riferimento ai soggetti indicati al comma 3, di cause di decadenza, di sospensione o di divieto previste dagli articoli 88, comma 4-bis, e 92, commi 2 e 3, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159, con riferimento rispettivamente alle comunicazioni antimafia e alle informazioni antimafia. Resta fermo altresì quanto previsto dall’articolo 34 -bis commi 6 e 7, del decreto legislativo 6 settembre 2011, n. 159″; il successivo comma 6, precisa inoltre che: “Le stazioni appaltanti escludono un operatore economico in qualunque momento della procedura, qualora risulti che l’operatore economico si trova, a causa di atti compiuti o omessi prima o nel corso della procedura, in una delle situazioni di cui ai commi 1, 2, 4 e 5″.
Il controllo giudiziario delle aziende è previsto dall’art. 34-bis d.lgs. 6 settembre 2011, n. 159 (“Codice della legge antimafia e delle misure di prevenzione, nonché nuove disposizioni in materia di documentazione antimafia, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 13 agosto 2010, n. 136”), il cui sesto comma, primo capoverso precisa che:
“le imprese destinatarie di informazione antimafia interdittiva ai sensi dell’articolo 84, comma 4, che abbiano proposto l’impugnazione del relativo provvedimento del prefetto, possono richiedere al tribunale competente per le misure di prevenzione l’applicazione del controllo giudiziario di cui alla lett. b) del comma 2 del presente articolo (che prevede la nomina di un giudice delegato e di un amministratore giudiziario che riferisce periodicamente, e comunque ad ogni bimestre, circa gli esiti dell’attività di controllo al giudice delegato e al pubblico ministero)”.
Ancora, il successivo settimo comma aggiunge che:
“il provvedimento che dispone (…) il controllo giudiziario ai sensi del presente articolo sospende il termine di cui all’art. 92, comma 2, nonché gli effetti di cui all’articolo 94. Lo stesso provvedimento è comunicato dalla cancelleria del tribunale al prefetto della provincia in cui ha sede legale l’impresa, ai fini dell’aggiornamento della banca dati nazionale unica della documentazione antimafia di cui all’articolo 96, ed è valutato anche ai fini dell’applicazione delle misure di cui all’articolo 94- bis nei successivi cinque anni“.
A sua volta l’art. 94, i cui effetti sono sospesi, prevede, al primo comma, che:
“quando emerge la sussistenza di cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui all’articolo 67 o di un tentativo di infiltrazione mafiosa, di cui all’articolo 84, comma 4 ed all’articolo 91, comma 6, nelle società o imprese interessate, i soggetti di cui all’articolo 83, commi 1 e 2 cui sono fornite le informazioni antimafia, non possono stipulare, approvare o autorizzare i contratti o subcontratti, né autorizzare, rilasciare o comunque consentire le concessioni e le erogazioni”.
Va precisato che il decreto reso ai sensi dell’art. 34-bis del d.lgs. n. 159/2011 non modifica il giudizio in ordine alla sussistenza dei pericoli di infiltrazione mafiosa, atteso che non costituisce un superamento dell’interdittiva, ma in un certo modo ne conferma la sussistenza; a tale riguardo, la giurisprudenza di legittimità (Cass. Sez. Pen. nn. 39412 e 27856 del 2019) esclude che il controllo abbia la conseguenza di vanificare il provvedimento definitivo dell’informazione e che sia strumento alternativo di impugnazione.
Secondo l’indirizzo consolidato della giurisprudenza amministrativa, i requisiti di ordine generale per la partecipazione alle gare per l’affidamento di appalti pubblici debbono essere posseduti con continuità non solo al momento della presentazione della domanda, ma per tutta la durata della procedura di aggiudicazione e per tutta la fase di esecuzione del contratto, senza soluzione di continuità.
Ciò significa che il controllo giudiziario sospende temporaneamente gli effetti della misura interdittiva, senza eliminare gli effetti prodotti nel frattempo dall’interdittiva stessa nei rapporti in corso.
Il Collegio ritiene che il legislatore del 2019 (legge n. 55/2019), nell’introdurre, all’interno dell’art. 80, comma 2, del d.lgs. n. 50/2016, il riferimento all’art. 34-bis del codice antimafia, non abbia voluto attribuire valenza retroattiva al provvedimento di ammissione al controllo giudiziario rispetto agli effetti della interdittiva, ma solo chiarire che gli operatori economici ammessi al controllo giudiziario possono partecipare alle gare pubbliche successive all’adozione della predetta misura, proprio in ragione della sospensione temporanea degli effetti della misura.
Diversamente opinando, infatti, verrebbe meno la finalità della interdittiva antimafia, che è quella di tutelare il rapporto con l’amministrazione da eventuali e probabili forme di infiltrazioni mafiose che inquinano l’economia legale, alterano il funzionamento della concorrenza e costituiscono una minaccia per l’ordine e la sicurezza pubblica; il controllo giudiziario ex art. 34 bis cit. può sospendere gli effetti della interdittiva, ma non può eliminare gli effetti già prodotti dall’interdittiva stessa, da cui è stata attinta l’impresa in ragione del riscontrato pericolo di infiltrazione mafiosa nel peculiare periodo temporale in corso.
Né può invocarsi una asserita illegittimità costituzionale dell’art. 34 bis, comma 7, del d. lgs. n. 159 del 2011, per violazione degli artt. 3, 24, 41, 97 e 113 della Costituzione.
Infatti, tali principi possono ritenersi rispettati esistendo una «causa normativa» posta alla base degli effetti discendenti dalla perdurante efficacia dell’interdittiva antimafia, che è giustificata dalla ragionevole sussistenza degli aspetti peculiari che ne definiscono la ratio, ovvero la razionalità della lotta “anticipata” alla criminalità organizzata.
E per quanto già ampiamente esposto, tutto il quadro storico e normativo di riferimento pone il rapporto di interdipendenza tra l’informativa interdittiva ed il controllo giudiziale, in un’ottica di corretto bilanciamento tra la funzione preventiva di tipo “statico” rispetto alla penetrazione nell’economia delle organizzazioni di stampo mafioso e la funzione dinamica del risanamento successivo dell’impresa attinta da tale misura.
Orbene, esaminando tale rapporto dal lato prospettico dei poteri del Prefetto in pendenza della misura del controllo, quest’ultimo potrebbe valutare l’esito positivo del controllo giudiziario, quale sopravvenienza rilevante ai fini dell’aggiornamento e della rivalutazione dell’interdittiva prefettizia, pur restando libero di confermare il provvedimento interdittivo originario. Tale considerazione discende dal fatto che prevenzione amministrativa e prevenzione penale, seppur legate da un filo logico e pratico, hanno “campi di azione” completamente diversi, sia relativamente all’oggetto delle loro valutazioni sia agli elementi indiziari e conoscitivi a disposizione, senza che possa, quindi, ipotizzarsi una identità di situazioni sulla cui base invocare la lesione del citato art. 3 della carta o del diritto di difesa in sede processuale.
D’altronde, “si ha violazione dell’art. 3 [..] quando situazioni sostanzialmente identiche siano disciplinate in modo ingiustificatamente diverso, mentre non si manifesta tale contrasto quando alla diversità di disciplina corrispondono situazioni non sostanzialmente identiche” (Corte cost, 12 novembre 2004, n. 340).
Applicando le coordinate ermeneutiche appena descritte, si deve concludere che le Amministrazioni intimate non siano obbligate dalla normativa esaminata con riferimento al controllo giudiziale a porre nel nulla l’attività sospensiva e restitutoria già adottata, di modo che non v’è possibilità per l’operatore economico di un ritorno indietro per via della predetta ammissione, con la conseguente possibilità di essere qualificato e chiedere la partecipazione in situazione di controllo ad altre procedure di gara in corso, ciò al fine di tutelare gli interessi fondamentali dell’art. 97 della carta costituzionale.
A ciò si aggiunga che le problematiche createsi nella vicenda de qua devono essere risolte anche alla stregua dei principi affermati dall’Adunanza Plenaria nella sentenza 26 ottobre 2020, n. 23 in cui sono stati approfonditamente affrontati i problemi correlati ad informative antimafia emesse nei confronti di operatori economici entrati in rapporto con pubbliche amministrazioni in quanto ammessi a beneficiare di aiuti economici (e nel caso di specie si trattava appunto di aiuti che dovevano essere erogati da AGEA).
In proposito, si legge che “occorre non dimenticare che il testo normativo (ovvero gli artt. 92, comma 4, e 94, comma 2, del d. lgs. n. 159/2011 del quale qui si nega l’interpretazione estensiva) prevede “la salvezza del pagamento del valore delle opere già eseguite e del rimborso delle spese già sostenute per l’esecuzione del rimanente”; ciò rende valutabile l’utilità conseguita dall’amministrazione anche attraverso un’opera incompiuta – perché all’amministrazione resta un bene che comunque ne accresce il patrimonio – ma non rende altrettanto valutabile un interesse pubblico derivante da un programma finanziato ma solo in parte realizzato – come nel caso delle sovvenzioni e dei contributi economici: n.d.e. – Il che comporta ulteriori “distinguo” interpretativi che rendono ancor più evidente l’impossibilità di una lettura estensiva che, già dubbia con queste modalità ermeneutiche per le norme ordinarie, è da escludere per norme eccezionali”
Sulla base di tali premesse si esclude la riconducibilità delle “utilità conseguite” ai generali interessi pubblici che concernono i finanziamenti pubblici.
Tanto basta a respingere il ricorso introduttivo in uno con i tre motivi aggiunti proposti.
Le spese del giudizio seguono la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, integrato dai tre atti di motivi aggiunti, come in epigrafe proposto, lo respinge.
Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese di giudizio che liquida complessivamente in € 10.000,00 (diecimila/00) con attribuzione di € 2.500,00 complessivamente dovute per le Amministrazioni intimate, in quanto unitariamente difese a mezzo dell’Avvocatura Generale dello Stato, € 2.500,00 a favore della Regione Lazio, € 2.500,00 a favore di Mediocredito Centrale – Banca del Mezzogiorno S.p.A. ed € 2.500,00 a favore del Gestore dei Servizi Energetici – G.S.E. S.p.A.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del giorno 19 aprile 2023 con l’intervento dei magistrati:
Leonardo Spagnoletti, Presidente
Sebastiano Zafarana, Consigliere
Ida Tascone, Referendario, Estensore
| L’ESTENSORE | IL PRESIDENTE | |
| Ida Tascone | Leonardo Spagnoletti | |
IL SEGRETARIO
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