TAR Napoli, sez.I, sentenza 2 novembre 2023, n.5963, Pres. V.Salamone, Est.G.Esposito.

 ECLI:IT:TARNA:2023:5963SENB

 Antimafia – Informativa interdittiva – Ammissione al controllo giudiziario (34-bis) – Esito positivo – Istanza di aggiornamento – Conferma dell’interdittiva – Qualora non consideri la relazione del controllore giudiziario –  Esclusione dei presupposti di ammissione alla prevenzione collaborativa –  Esigenze di proporzione e gradualità – Accoglie e annulla il procedimento del prefetto.

Pubblicato il 02/11/2023

1. 05963/2023 REG.PROV.COLL.
2. 02728/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.;
sul ricorso numero di registro generale 2728 del 2022, integrato da motivi aggiunti, proposto da:
-OMISSIS- in persona del legale rappresentante pro tempore, in relazione alla procedura CIG -OMISSIS- rappresentata e difesa dall’avvocato Lorenzo Lentini, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

Ministero dell’Interno e Ufficio Territoriale del Governo di Napoli, in persona dei legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, domiciliataria ex lege in Napoli alla Via A. Diaz n. 11;
Consorzio di Bonifica -OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dagli avvocati Alberto Mischi e Andrea Corinaldesi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

nei confronti

-OMISSIS-, non costituita in giudizio;

per l’annullamento

– (quanto al ricorso introduttivo):

1. a) del provvedimento prot. n. -OMISSIS- con il quale il Prefetto di Napoli ha confermato la prognosi di tentativi di infiltrazione mafiosa in danno della ricorrente ai sensi degli artt. 84 e 91 D.Lgs. n. 159/2011 ed assunto, nel contempo, provvedimento di diniego di iscrizione nella White List;
2. b) degli atti istruttori delle Autorità di P.S. richiamati a fondamento del provvedimento, non conosciuti, e precisamente dei verbali del GIA n. -OMISSIS- e della nota del Gruppo Carabinieri prot. n. -OMISSIS-“P” del -OMISSIS-;
3. c) di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e consequenziali;

– (quanto ai motivi aggiunti depositati il 27/6/2022):

16. d) della delibera del Consiglio di Amministrazione del Consorzio di Bonifica -OMISSIS- n.-OMISSIS- comunicata in data 16.05.2022, nella parte in cui si è disposta l”aggiudicazione definitiva dell”appalto per i lavori di “Progettazione esecutiva ed esecuzione dei lavori di delocalizzazione impianto idrovoro ex revere in località Moglia nel Comune di Sermide e Felonica CIG -OMISSIS-” in favore della sola impresa-OMISSIS- con estromissione della Società ricorrente (originaria mandante) dal RTI, in ragione della sopravvenuta interdittiva antimafia;
17. e) ove occorra, della nota prot. n. -OMISSIS-, successivamente conosciuta, con la quale -OMISSIS- ha comunicato al Consorzio di Bonifica -OMISSIS- la variazione del RTI con estromissione della Società ricorrente ai sensi dell”art. 48 D.Lgs. 50/2016 e subentro del Consorzio nella posizione della mandante;
18. f) ove occorra, della comunicazione pec del -OMISSIS-con la quale -OMISSIS- ha trasmesso i provvedimenti sub d) ed e) alla ricorrente;
19. g) di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e consequenziali;

nonché per l’accertamento del diritto della Società ricorrente, in sede di giurisdizione esclusiva, ai sensi dell”art. 133 comma 1 lett. e) c.p.a., alla aggiudicazione della procedura di gara controversa anche previa declaratoria di inefficacia del contratto medio tempore stipulato e subentro nell’appalto;

– (quanto ai motivi aggiunti depositati il 24/1/2023):

del rapporto informativo prot. n. -OMISSIS- ove inteso come provvedimento conclusivo della procedura di riesame disposta con ordinanza n. 1220/2022, nella parte in cui ha ritenuto immutato il quadro indiziario a fondamento della prognosi interdittiva in danno della ricorrente, confermando la sussistenza di tentativi di infiltrazione mafiosa; ove occorra, dei rapporti difensivi n.-OMISSIS- e prot. n.-OMISSIS- richiamati nel provvedimento, in uno a tutte le risultanze istruttorie acquisite nel procedimento di riesame, non conosciute; di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e consequenziali;

– (quanto ai motivi aggiunti depositati il 30/5/2023):

del rapporto informativo prot. n. -OMISSIS-, con il quale il Prefetto di Napoli ha confermato la prognosi di tentativi di infiltrazione mafiosa in danno delle ricorrente ai sensi degli artt. 84 e 91 D.Lgs. n. 159/2011; degli atti istruttori delle Autorità di P.S. richiamati a fondamento del provvedimento, non conosciuti, e precisamente del verbale del GIA del -OMISSIS-; di tutti gli atti presupposti, collegati, connessi e consequenziali.

 

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dell’Interno e dell’Ufficio Territoriale del Governo di Napoli e del Consorzio di Bonifica -OMISSIS-;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 25 ottobre 2023 il dott. -OMISSIS- Esposito e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Sentite le stesse parti ai sensi dell’art. 60 cod. proc. amm.;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.

 

FATTO e DIRITTO

1.- È impugnato con il ricorso introduttivo il suindicato provvedimento interdittivo antimafia del Prefetto di Napoli, unitamente agli atti connessi.

L’Amministrazione si è costituita in giudizio per resistere, depositando documentazione (anche in adempimento alla richiesta istruttoria di questo TAR) e memoria difensiva.

L’istanza cautelare è stata accolta con ordinanza del 23/6/2022 n. 1220, ai fini del riesame da parte della Prefettura.

Con i primi motivi aggiunti è stata impugnata l’indicata delibera del Consorzio di Bonifica -OMISSIS- che, sulla base della comunicata estromissione della ricorrente dall’ATI (a seguito dell’adozione dell’interdittiva), ha aggiudicato esclusivamente al Consorzio-OMISSIS-l’appalto per la progettazione esecutiva e l’esecuzione dei lavori di delocalizzazione dell’impianto idrovoro ex Revere in località Moglia nel comune di Sermide e Felonica (MN).

La domanda cautelare proposta con i motivi aggiunti è stata accolta con ordinanza del 22/7/2022 n. 1428.

Con i secondi e terzi motivi aggiunti sono stati avversati i rapporti informativi depositati in giudizio, in relazione ai quali, con ordinanza del 23/6/2023 n. 1067, sono stati disposti incombenti istruttori a carico dell’Amministrazione, richiamando l’ordinanza cautelare che disponeva il riesame e ravvisando “l’esigenza di conoscere quali provvedimenti la Prefettura intenda adottare, anche con riferimento ai fatti sopravvenuti rappresentati nei rapporti informativi”.

La trattazione dell’istanza cautelare è stata differita all’udienza in camera di consiglio del 6 settembre 2023, confermando sino all’esito della decisione assunta in quella sede le misure cautelari.

Nel contempo, con ordinanza collegiale del 26/6/2023 n. 3843 è stata fissata la nuova udienza pubblica del 13 dicembre 2023 (poi calendarizzata al 14 dicembre), per la trattazione nel merito della causa.

All’esito della camera di consiglio del 6 settembre 2023, considerata la pendenza del procedimento di riesame demandato alla Prefettura, con riconferma delle misure cautelari la trattazione dell’istanza cautelare è stata rinviata alla camera di consiglio del 25 ottobre 2023.

La ricorrente ha prodotto il provvedimento del Prefetto di Napoli del -OMISSIS-, con il quale sono state applicate nei suoi confronti, per un periodo di 12 mesi, le indicate misure di prevenzione collaborativa ex art. 94-bis del d.lgs. n. 159/2011.

Alla camera di consiglio del 25 ottobre 2023 è stato formulato l’avviso di cui all’art. 60 c.p.a. e la causa è stata assegnata in decisione.

2.- Tenuto conto dell’applicazione nei confronti della ricorrente delle misure di prevenzione collaborativa per 12 mesi, è apprezzabile l’esigenza della più celere definizione del giudizio e, sussistendo le condizioni di cui all’art. 60 c.p.a., la presente controversia va definita con sentenza in forma semplificata, determinandosi in ragione di ciò la necessità di revocare il decreto di fissazione dell’udienza pubblica al 14 dicembre 2023.

3.- All’esito della richiesta di aggiornamento della posizione antimafia del -OMISSIS-la ricorrente è stata destinataria dell’interdittiva antimafia del -OMISSIS- (impugnata con il ricorso introduttivo), la quale dà atto dell’ammissione della Società al controllo giudiziario per un anno, ex art. 34-bis del d.lgs. n. 159/2011, e richiamando la precedente interdittiva considera riassuntivamente che:

“Gli elementi sussunti dall’analisi del provvedimento interdittivo nr. -OMISSIS-, hanno consentito di evidenziare che le criticità in passato rilevate in capo a -OMISSIS- tuttora amministratore unico e legale rappresentante della società-OMISSIS- ed il di lui padre -OMISSIS-, già proprietario di quote della società in disamina sino al 29.05.2006, non appaiono essere state superate, permanendo il predetto -OMISSIS- nell’assetto societario” (pag. 2 del provvedimento).

Nel prosieguo dell’atto sono delineate le figure e gli elementi di controindicazione a carico di entrambi i suindicati soggetti, concludendo – come anticipato – che gli elementi di cui alla precedente interdittiva “sono ancora attuali e pertanto la società -OMISSIS-è tuttora meritoria di provvedimento interdittivo antimafia”.

È riportata l’articolata valutazione del Gruppo Interforze Antimafia del -OMISSIS- di cui al verbale-OMISSIS-che ha passato in rassegna i profili che vengono in rilievo, con riguardo anche alle osservazioni del controllore giudiziario (posizione dell’amministratore unico e sua autonomia rispetto al padre; rapporti con l’imprenditore colluso -OMISSIS–OMISSIS-cointeressenze con il Consorzio -OMISSIS-, destinatario a sua volta di un recente provvedimento interdittivo della Prefettura di Salerno).

3.1. Nel ricorso introduttivo sono articolati quattro motivi, deducendo in sintesi che:

1. I) non è stato assicurato il contraddittorio procedimentale, in assenza di particolari esigenze di celerità;
2. II) la conferma dell’interdittiva poggia acriticamente sugli stessi elementi dell’originario provvedimento, non tenendo in debito conto gli elementi da valutare che, sulla base degli esiti del controllo giudiziario, avrebbero dovuto indurre a conformare più esattamente i rapporti con l’imprenditore -OMISSIS-OMISSIS- a tener conto del proscioglimento dell’amministratore unico per prescrizione e, infine, a porre in giusta luce il fattore costituito dal ripristino dell’associazione con il menzionato Consorzio, autorizzata dall’organo di controllo e dettata dall’esigenza di proseguire nei contratti in corso;

III) non sono stati rispettati i principi della gradualità e proporzionalità, che avrebbero potuto indurre a qualificare la situazione in termini di agevolazione occasionale.

3.2. Il ricorso introduttivo è meritevole di accoglimento.

3.2.1. È fondata la censura di cui al secondo motivo, con cui la parte lamenta che gli elementi presi in considerazione sono preesistenti al controllo giudiziario, che ha concluso la procedura con esito liberatorio ed accertato l’intervenuta bonifica della Società ricorrente, senza che si sia tenuto conto degli elementi ravvisati in quella sede.

È fatto riferimento al decreto n. -OMISSIS- del Tribunale di Napoli – Sezione per l’applicazione delle misure di prevenzione e, altresì, alla relazione conclusiva del controllore giudiziario.

Quest’ultima ha formato oggetto dell’esame demandato al Gruppo Interforze Antimafia, che nella seduta del -OMISSIS-aggiornava la disamina della pratica, rinvenendo la necessità “di effettuare un ulteriore approfondimento in ordine alle argomentazioni riportate nella relazione finale dall’amministratore giudiziario, nominato ex art. 34 bis c.2 lett.b, del Dlgs 159/2011” (pag. 3 dell’interdittiva impugnata).

Ciò posto, si rinvengono nella predetta relazione finale una serie di argomentazioni, riferite ai succitati profili, in ordine ai quali l’amministratore giudiziario:

1. a) ha analizzato i rapporti con l’imprenditore -OMISSIS-e la relativa vicenda penale, verificando che l’unico rapporto contrattuale è stato formalizzato il 4/1/2013 ed è stato risolto l’8/2/2016 dalla Società ricorrente, il cui amministratore unico non è indagato nel procedimento penale del 2013 (c.d. “-OMISSIS-) riguardante il -OMISSIS-, mentre la sua posizione, in altro procedimento penale del 2018 (c.d. “-OMISSIS-), è stata riqualificata dal GIP configurando il reato di traffico di influenze illecite, stralciando il procedimento dai restanti e non attivando l’azione penale;
2. b) ha riscontrato l’assenza di qualsiasi rapporto (lavorativo, commerciale, associativo) con la Società del padre, dalla cui compagine l’amministratore unico della ricorrente è fuoriuscito “per creare una propria realtà imprenditoriale. Le due società non hanno mai gestito appalti congiuntamente e risultano del tutto separate con organizzazioni proprie e piena autonomia direttiva e gestionale” (pagg. 17-18);
3. c) ha evidenziato che il reingresso della Società ricorrente nel Consorzio -OMISSIS- ha avuto lo scopo di “poter riprendere gli appalti da cui era stata estromessa a seguito dell’interdittiva”, mantenendo la posizione autonoma, interfacciandosi con altri Consorzi per partecipare in proprio ad altre gare d’appalto e formalizzando il 17/2/2022 il recesso dalla qualità di socio consortile (pag. 18).

A fronte di tali elementi pregnanti, le considerazioni espresse dall’amministratore giudiziario non risultano adeguatamente prese in considerazione nell’interdittiva impugnata, che reitera gli elementi desunti da ciascuna delle vicende illustrate, sulla base dei fatti anteriori e senza il più compiuto accertamento sull’ipotizzabile superamento dei fattori di controindicazione.

Risulta così contraddetta l’esigenza che, come già evidenziato in sede cautelare, impone all’Autorità prefettizia, nella fase di aggiornamento della posizione antimafia, di individuare concreti e attuali elementi che depongano nel senso del mantenimento della misura, purché se ne dia contezza nella motivazione e gli stessi elementi siano contrapposti e ponderati “con il percorso compiuto dall’imprenditore in costanza del controllo giudiziario, da valutare anche alla luce della storia del medesimo e delle ragioni del primigenio sorgere del rischio infiltrativo” (Cons. Stato – sez. III, 16/6/2022 n. 4912).

3.2.2. Discende dalle considerazioni ora espresse la fondatezza, inoltre, della censura di cui al terzo motivo di ricorso, relativamente ai principi di gradualità e proporzionalità che devono presiedere all’attività in esame.

L’impugnata interdittiva esclude la ricorrenza delle condizioni per l’applicazione delle misure amministrative di prevenzione collaborativa (cfr. pag. 15), ancorché il più compiuto esame della fattispecie, nei termini su esposti, avrebbe potuto determinarne l’adozione.

Ciò è poi, da ultimo, avvenuto con il provvedimento del 4/10/2023.

In tal senso, è condivisibile l’assunto di parte ricorrente, secondo cui il Prefetto è tenuto ad estendere la propria indagine alla natura e consistenza del rapporto agevolativo, per verificarne lo spessore (occasionale o strutturale).

La riforma del d.lgs. n. 159/2011 ha giustappunto graduato la reazione ai fenomeni criminali, riconducendo nell’alveo del procedimento amministrativo la valutazione del cennato aspetto, prima rimessa esclusivamente al Tribunale della prevenzione penale (cfr. Cons. Stato – sez. III, 22/6/2023 n. 6144, cit.: “Per effetto delle modifiche della legislazione antimafia introdotte dal d.l. 6 novembre 2021, n. 152, conv. in l. 29 dicembre 2021, n. 233, la rilevanza del grado di esposizione dell’impresa al pericolo di condizionamento mafioso ai fini del “dosaggio” del rimedio preventivo è divenuta apprezzabile già all’interno del procedimento prefettizio, rappresentando la riconducibilità dei tentativi di infiltrazione mafiosa a situazioni di agevolazione occasionale la condizione per incanalarlo verso un esito alternativo all’applicazione del più radicale regime interdittivo, costituito dalle “misure amministrative di prevenzione collaborativa” di cui all’art. 94-bis d.lvo n. 159/2011, finalizzate – sulla falsariga di quelle che sostanziano lo strumento del controllo giudiziario ex art. 34-bis d.lvo cit. – a riportare la gestione dell’impresa su binari di completo affrancamento dall’influenza della criminalità organizzata”).

3.3. Per le considerazioni che precedono il ricorso introduttivo va accolto, agli effetti conformativi che discendono dal contenuto della presente decisione, fatti cioè evidentemente salvi gli eventuali successivi provvedimenti che la Prefettura potrà adottare, anche in relazione a nuovi fatti.

4.- Venendo all’esame dei primi motivi aggiunti avverso la delibera del Consiglio di Amministrazione del Consorzio di Bonifica -OMISSIS- n.-OMISSIS-, devono essere preliminarmente disattese le eccezioni sollevate dal resistente Consorzio di bonifica.

4.1. Quanto all’eccezione di irricevibilità per tardività, non può essere invocata la dichiarazione delle imprese partecipanti, secondo cui ogni comunicazione andava effettuata presso la mandataria, atteso che tale manifestazione di volontà è da intendersi riferibile alle notizie riguardanti la gara.

Viceversa, il provvedimento che dispone l’estromissione della ricorrente soggiace alla regola che impone la notifica individuale del provvedimento lesivo della posizione singolarmente vantata, decorrendo il termine della sua impugnazione in ogni caso dalla conoscenza che, nel caso di specie, è avvenuta con la comunicazione mail del 16/5/2022 del mandatario Consorzio -OMISSIS-

Sono pertanto ricevibili i motivi aggiunti, notificati il 15/6/2022.

4.2. In ordine all’eccezione di incompetenza territoriale, va fatta applicazione della regola per cui la competenza sulla causa principale avente ad oggetto l’informativa prefettizia attrae a sé quella accessoria avente ad oggetto gli atti applicativi adottati dalla stazione appaltante, per cui “il giudice competente debba essere individuato nel Tar nella cui circoscrizione si trova la Prefettura che ha adottato l’informativa” (Ad. Plen., ord. n. 17/2014, tra le altre dello stesso tenore).

4.3. Tanto considerato, deve osservarsi che la delibera consortile impugnata ha il suo fondamento nell’interdittiva impugnata, il cui annullamento si riflette, per il vincolo di presupposizione esistente, sul ritiro dell’affidamento con essa disposto, rendendolo invalido (cfr. Cons. Stato – sez. III, 10/11/2020 n. 6922: “l’illegittimità ed il conseguente annullamento dell’atto presupposto determinano l’illegittimità di quello conseguente, venendo meno la situazione giuridica che costituisce la condizione unica e necessaria per la sua legittima esistenza (cd. invalidità derivata): l’annullamento del provvedimento presupposto si ripercuote su quello presupponente, che è travolto e caducato”).

5.- I secondi e i terzi motivi aggiunti (proposti con atti notificati il 23 gennaio e il 30 maggio 2023) vanno dichiarati inammissibili, in quanto investono i rapporti informativi depositati dalla Prefettura agli atti del giudizio, che non hanno contenuto provvedimentale.

Essi contengono l’esame di nuovi fatti e la loro valutazione, ma non può ascriversene detta natura, non essendo rivolti al destinatario ma all’Avvocatura dello Stato (evidentemente ai fini della difesa in giudizio), e sono sottoscritti dal Dirigente dell’Ufficio privo di potere decisionale.

Gli stessi difettano quindi dei requisiti dell’atto amministrativo con contenuto provvedimentale (provenienza dall’Autorità investita del potere, forma, destinatario, contenuto precettivo).

La declaratoria di inammissibilità che consegue a quanto detto non richiede il preavviso ex art. 73, co. 3, c.p.a., atteso il carattere satisfattivo della presente pronuncia di annullamento dell’interdittiva impugnata.

6.- In conclusione, per le motivazioni che precedono vanno accolti il ricorso introduttivo e i primi motivi aggiunti, conseguendone l’annullamento dell’informativa antimafia interdittiva della Prefettura di Napoli prot. n. -OMISSIS-e, per invalidità derivata, della delibera del Consiglio di Amministrazione del Consorzio di Bonifica -OMISSIS- n. -OMISSIS-

Vanno dichiarati inammissibili i secondi e i terzi motivi aggiunti.

Per la natura del rilevante interesse pubblico sotteso al potere amministrativo esercitato, sussistono nondimeno giustificate ragioni per disporre la compensazione per l’intero delle spese di giudizio tra tutte le parti, dichiarandole irripetibili nei confronti del controinteressato non costituito, ponendo a carico dell’Ufficio Territoriale del Governo di Napoli (che ha adottato l’interdittiva e dato origine all’adozione del provvedimento del Consorzio di bonifica) il rimborso in favore della ricorrente del contributo unificato per il ricorso introduttivo e, previa regolarizzazione del versamento che non risulta effettuato, per i primi motivi aggiunti.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti:

1. a) accoglie il ricorso introduttivo e, per l’effetto, annulla il provvedimento del Prefetto di Napoli prot. n. -OMISSIS-
2. b) dichiara l’invalidità derivata della delibera del Consiglio di Amministrazione del Consorzio di Bonifica -OMISSIS-n. -OMISSIS-
3. c) dichiara inammissibili i motivi aggiunti depositati il 24/1/2023 e il 30/5/2023;
4. d) compensa per l’intero le spese di giudizio tra tutte le parti, dichiarandole irripetibili nei confronti del controinteressato non costituito;
5. e) pone a carico dell’Ufficio Territoriale del Governo di Napoli, in persona del legale rappresentante pro tempore, il rimborso in favore della ricorrente del contributo unificato per il ricorso introduttivo e, previa regolarizzazione del versamento, per i motivi aggiunti depositati il 27/6/2022;
6. f) revoca il decreto di fissazione dell’udienza pubblica al 14 dicembre 2023.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196 (e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016), a tutela dei diritti o della dignità della parte interessata, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle generalità nonché di ogni altro dato idoneo a identificare le persone fisiche e giuridiche menzionate nella presente sentenza.

Così deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 25 ottobre 2023 con l’intervento dei magistrati:

Vincenzo Salamone, Presidente

Giuseppe Esposito, Consigliere, Estensore

Maurizio Santise, Consigliere

L’ESTENSORE		IL PRESIDENTE
Giuseppe Esposito		Vincenzo Salamone

IL SEGRETARIO