Contratti pubblici – Diniego di iscrizione in white list – Accesso gli atti – Diniego – Esigenza di riservatezza – Obbligo di motivazione rinforzata – Prevalenza del diritto di difesa – Accoglie.

ECLI:IT:TARBO:2023:287OCOL

Pubblicato il 11/05/2023

  1. 00287/2023 REG.PROV.COLL.
  2. 00207/2023 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Emilia Romagna

(Sezione Prima)

ha pronunciato la presente

ORDINANZA

sul ricorso numero di registro generale 207 del 2023, proposto da

 

-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Mariarosaria Cicatiello, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

 

contro

Ufficio Territoriale del Governo Modena, Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale Bologna, domiciliataria ex lege in Bologna, via A. Testoni, 6;

per l’annullamento

Riguardo al ricorso introduttivo:

– del provvedimento prot. n. -OMISSIS-del 30.01.2023, con cui la Prefettura di Modena – Area 1 – ha disposto il rigetto dell’istanza in preambolo, d’iscrizione nella “White List” di questa Prefettura, avanzata dalla “-OMISSIS-”, sussistendo il pericolo di tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi della società;

– di tutti gli atti e documenti su cui si fonda l’informazione interdittiva antimafia come in essa indicati e comunque in particolare:

1) la nota inviata con Pec del 16 dicembre 2022 (Prefettura di Modena- Area 1 – Prot. Uscita n. -OMISSIS- del 16 dicembre 2022) ad oggetto: Comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza d’iscrizione nella “White list”, ai sensi dell’art. 10-bis della L. n. 241/1990 e s.m.i.;

2) il verbale di Riunione Tecnica di Coordinamento Interforze (prot. ingresso n. -OMISSIS- del 29 settembre 2022) non conosciuto;

3) il parere espresso dal Gruppo Interforze Antimafia istituito presso Prefettura di Modena nella seduta del 5 dicembre 2022 non conosciuti;

– di ogni altro atto e/o provvedimento presupposto, connesso e/o conseguente ed applicativo agli atti e provvedimenti impugnati che, comunque, ledano diritti ed interessi della ricorrente.

Per quanto riguarda il ricorso incidentale presentato da -OMISSIS- il 27 marzo 2023:

del diniego della Prefettura di Modena-Area I di accesso agli atti ed estrazione, formulate con PEC in data 3 e 10 febbraio 2023, di copia integrale senza gli “omissis” degli atti del fascicolo n.-OMISSIS- del procedimento di rigetto della domanda di iscrizione White List con Prot. interno n. -OMISSIS-– Prefettura Modena -del 30 gennaio 2023 formulata con istanza di accesso consegnata a mezzo Pec in data 10 febbraio 2023 con particolare riferimento:

1) verbali della Riunione Tecnica di Coordinamento Interforze trasmesse dal Ministero alla Prefettura con Nota del 29 settembre 2022;

2) verbali della riunione del 5 dicembre 2022 del Gruppo interforze presso la Prefettura di Modena; 3) verbali del Gruppo Interforze presso la Prefettura di Modena del 3 agosto 2018;

4) Questura di Modena prot. n. -OMISSIS- del 3 settembre 2019 in versione integrale senza omissis nonché di eventuali altri atti non illegittimamente non ritenuti ostensibili (Elenco clienti e fornitori e posizione -OMISSIS-) alla parte e sui quali si è fondato il diniego.

nonché per l’accertamento

del diritto della ricorrente di esame e rilascio di copia integrale di tutti gli atti presenti nel procedimento relativo al diniego di iscrizione della società nella White List del 30 gennaio 2023 della Prefettura stessa, inclusi quelli acquisiti e non citati nei verbali G.I.A. e nel provvedimento finale”, in copia integrale e conforme e con omissis eventuale solo in riferimento ai nominativi e firme dei componenti.

 

Visti il ricorso e i relativi allegati;

Visti tutti gli atti della causa;

Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Ufficio Territoriale del Governo (UTG) Prefettura di Modena e del Ministero dell’Interno;

Relatore nella camera di consiglio del giorno 27 aprile 2023 il dott. Gianmario Palliggiano e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

1.- Con ricorso introduttivo, ritualmente notificato e depositato, -OMISSIS-. ha impugnato, per l’annullamento, il provvedimento prot. n. -OMISSIS- del 30 gennaio 2023, col quale l’UTG – Prefettura di Modena aveva rigettato l’istanza dalla ricorrente presentata per essere iscritta nella cd “White List”.

2.- Con successivo ricorso, valevole come istanza di accesso agli atti, ai sensi dell’art. 116 c.p.a., la ricorrente ha impugnato il diniego dell’UTG – Prefettura di Modena alle sue richieste di accesso agli atti e di estrazione degli stessi, formulate con PEC del 3 e del 10 febbraio 2023.

a ricorrente ha chiesto copia integrale senza gli “omissis” degli atti del fascicolo n.-OMISSIS- del procedimento conclusosi col rigetto della domanda di iscrizione White List prot. interno n. -OMISSIS-del 30 gennaio 2023, oggetto di impugnazione col ricorso introduttivo.

3.- In particolare ha chiesto:

1) i verbali della riunione Tecnica di Coordinamento Interforze trasmesse dal Ministero alla Prefettura con Nota del 29 settembre 2022;

2) i verbali della riunione del 5 dicembre 2022 del Gruppo interforze presso la Prefettura di Modena;

3) i verbali della riunione del 3 agosto 2018 del Gruppo Interforze presso la Prefettura di Modena;

4) la nota della Questura di Modena prot. n. -OMISSIS- del 3 settembre 2019 in versione integrale senza omissis nonché di eventuali altri atti illegittimamente ritenuti non ostensibili (Elenco clienti e fornitori e posizione -OMISSIS-) alla parte e sui quali si è fondato il diniego.

4.- Ha dedotto le seguenti censure:

– ai sensi dell’art. 24, comma 7, della legge n. 241/1990 va garantito l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per tutelare i propri interessi giuridici;

– l’art. 3 del decreto del Ministro dell’Interno n. 415/1994 non è in assoluto ostativo all’accesso, occorrendo contemperare le esigenze di riservatezza e di utile esercizio del diritto costituzionale di difesa;

– non ricorrono i casi di esclusione dal diritto di accesso, ex art. 24 cit., o di segreto istruttorio;

il diniego di accesso reca una motivazione di mero stile (“documenti concernenti l’attività di prevenzione e repressione della criminalità”);

– eventuali dati sensibili avrebbero potuto essere oscurati, bilanciando l’esigenza di riservatezza con il diritto di verificare l’iter logico-fattuale e motivazionale degli atti del GIA.

5.- Ciò premesso, come chiarito da recente e condivisa giurisprudenza (cfr. TAR Lazio, Roma, 2 aprile 2021, n. 3973), il diniego di accesso a tutta la documentazione connessa all’informativa antimafia è illegittimo, ove non motivato con riferimento alle concrete ragioni che impediscono la divulgare tale documentazione.

Il principio generale è espresso all’art. 24 della legge n. 241/1990, novellato dalla legge n. 15/2005, il quale, al comma 7, dispone che “deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi, la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici”. Il comma 6, alla lettera c), stabilisce la possibilità di limitazione, previo regolamento , “c) quando i documenti riguardino le strutture, i mezzi, le dotazioni, il personale e le azioni strettamente strumentali alla tutela dell’ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della criminalità con particolare riferimento alle tecniche investigative, alla identità delle fonti di informazione e alla sicurezza dei beni e delle persone coinvolte, all’attività di polizia giudiziaria e di conduzione delle indagini”.

Col successivo decreto del Ministro dell’Interno 10 maggio 1994, n. 415 (recante il regolamento del Ministero dell’Interno per la disciplina delle categorie di documenti sottratti all’accesso ai documenti amministrativi, in attuazione dell’art. 24, comma 6, della L. n. 241 del 1990), l’art. 3, comma 1, lett. b) sottrae all’accesso “le relazioni di servizio, informazioni ed altri atti o documenti inerenti ad adempimenti istruttori relativi a licenze, concessioni od autorizzazioni comunque denominate o ad altri provvedimenti di competenza di autorità o organi diversi, compresi quelli relativi al contenzioso amministrativo, che contengono notizie relative a situazioni di interesse per l’ordine e la sicurezza pubblica e all’attività di prevenzione e repressione della criminalità, salvo che, per disposizioni di legge o di regolamento, ne siano previste particolari forme di pubblicità o debbano essere uniti a provvedimenti o atti soggetti a pubblicità”.

Come rilevato da altrettanto condivisibile giurisprudenza, l’art. 3, comma 1, del menzionato D.M. 10 maggio 1994, n. 415 va interpretato in senso non strettamente letterale, giacché altrimenti sorgerebbero dubbi sulla sua legittimità, in quanto si avrebbe una sottrazione sostanzialmente generalizzata alle richieste ostensive di quasi tutti i documenti formati dall’amministrazione dell’Interno, con palese frustrazione delle finalità perseguite dalla L. 7 agosto 1990, n. 241, (cfr. T.A.R. Palermo sez. I, 19 ottobre 2018, n. 2122 confermata in appello dal C.G.A. 24 gennaio 2019, n. 56; T.A.R. Reggio Calabria 5 giugno 2018, n. 315).

Coerentemente, è stato dato rilievo preminente al diritto di accesso, osservando che “…il comma 7 dello stesso art. 24 – sulla scorta dell’insegnamento di C.d.S., A.P., 7 febbraio 1997, n. 5, recepito nella norma con le novelle operate dall’art. 22 della L. 13 febbraio 2001, n. 45; dal comma 1 dell’art. 176 del D.lgs. 30 giugno 2003, n. 196; nonché dall’art. 16 della L. 11 febbraio 2005, n. 15 – non potrebbe essere più chiaro nello specificare che, in ogni caso (ossia anche nei casi in cui si tratti di atti da sottrarre all’accesso mediante i regolamenti attuativi dei commi precedenti), deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici.

Inoltre, la disposizione regolamentare di cui all’art. 3 del D.M. n. 415 del 1994 va coordinata con quella generale dettata dall’art. 8, comma 2, del D.P.R. n. 352 del 1992, secondo cui “i documenti non possono essere sottratti all’accesso se non quando essi siano suscettibili di recare un pregiudizio concreto agli interessi indicati nell’art. 24 della legge 7 agosto 1990, n. 241”.

L’inaccessibilità generalizzata delle categorie di atti di cui al citato art. 3 comma 1 lett. b) del D.M., a prescindere dalla verifica, in concreto, dell’incompatibilità dell’accesso con la tutela della riservatezza prevista dalle norme sovraordinate, risulterebbe infatti in insanabile contrasto con queste ultime e imporrebbe la disapplicazione della disciplina ministeriale (cfr. T.A.R. Toscana sez. II, 23 dicembre 2014, n. 2122).

Dal che discende, in ipotesi come quella in esame, la necessità di disapplicare il citato regolamento.

Dalla giurisprudenza appena citata discendono, quindi, i seguenti principi:

le esigenze di tutela della riservatezza sono da considerarsi, di norma, recessive rispetto a quelle di tutela del diritto di difesa;

– qualora l’Amministrazione, avvalendosi della norma regolamentare invocata, intenda opporre particolari necessità di riservatezza all’ostensione della relazione prefettizia o degli altri istruttori propedeutici al provvedimento sfavorevole, appone il segreto di Stato o, altrimenti, è tenuta a motivare, in modo rigoroso, l’esistenza di eventuali e concrete ragioni di eccezionale prevalenza del profilo di riservatezza su quella della tutela in giudizio dei diritti e degli interessi della parte ricorrente. Ciò perché è la stessa norma primaria (art. 24, comma 6, lett. c) della legge n. 241/1990) a richiedere, quale presupposto del corretto esercizio del potere regolamentare di sottrazione all’accesso, che “i documenti riguardino le strutture, i mezzi, le dotazioni, il personale e le azioni strettamente strumentali alla tutela dell’ordine pubblico, alla prevenzione e alla repressione della criminalità con particolare riferimento alle tecniche investigative, alla identità delle fonti di informazione e alla sicurezza dei beni e delle persone coinvolte, all’attività di polizia giudiziaria e di conduzione delle indagini”.

6.- Ciò premesso, nel caso di specie, la richiesta di accesso appare correlata a precise esigenze conoscitive per la tutela della posizione giuridica del soggetto ricorrente, per il quale è l’odierno ricorso. Per contro, l’amministrazione resistente non ha chiarito le ragioni per le quali l’accesso agli ulteriori atti sopra indicati, richiesti dalla ricorrente, sia stato negato.

La richiesta, inoltre, non rivela carattere esplorativo, essendo tesa all’acquisizione di precisi atti che costituiscono l’humus istruttorio sul quale si è poi fondato il diniego impugnato. Si rientra, pertanto, nel perimetro del diritto all’accesso alla documentazione amministrativa come delineato dagli artt. 22 e ss. della L. n. 241/1990 [cfr. TAR Sicilia, sez. III, 19 gennaio 2021 n. 214: “… secondo la consolidata giurisprudenza amministrativa, l’istanza di accesso agli atti deve avere a oggetto una specifica documentazione in possesso dell’Amministrazione (indicata in modo sufficientemente preciso e circoscritto) e non può riguardare dati e informazioni generiche relativi a un complesso non individuato di atti di cui non si conosce neppure con certezza la consistenza, il contenuto e finanche l’effettiva sussistenza, assumendo pertanto un sostanziale carattere meramente esplorativo (così, da ultimo, T.R.G.A. Trentino-Alto Adige Trento, Sez. Unica, 20 novembre 2020, n. 195).

La disciplina della L. n. 241 del 1990 può essere invocata allorché l’interessato chieda all’amministrazione di esibire documenti di cui sia certa l’esistenza (argomento, a contrario, da Cons. Stato, sez. IV, 22 febbraio 2003, n. 961)].

7.- Alla stregua di quanto sopra, rilevato che le eventuali esigenze di tutela dell’ordine e della sicurezza pubblica possano essere adeguatamente preservate ricorrendo ad eventuali accorgimenti divulgativi come da parte dispositiva, si accoglie la richiesta di accesso alla documentazione amministrativa richiesta, formulata dalla parte ricorrente ai sensi dell’art. 116 c.p.a.

Si ravvisano le opportune ragioni per disporre la compensazione delle spese della presente fase del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l’Emilia Romagna (Sezione Prima) ordina alla Prefettura di Modena di provvedere al deposito degli atti e dei documenti di cui in motivazione presso la Segreteria del Tribunale, entro il termine di giorni venti dalla comunicazione della presente ordinanza o dalla notificazione a cura di parte, se anteriore.

Il deposito dovrà avvenire nelle forme telematiche secondo le disposizioni del Processo amministrativo telematico (P.A.T.), salvo che i documenti richiesti non contengano atti “Classificati”, nel qual caso l’amministrazione potrà trasmettere questi ultimi in forma cartacea e chiedere che gli stessi vengano acquisiti in tale forma e protocollati manualmente, ai sensi dell’art. 136, co. 2, c.p.a.

La presente ordinanza sarà eseguito dall’Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Compensa le spese.

Così deciso in Bologna nella camera di consiglio del giorno 27 aprile 2023 con l’intervento dei magistrati:

Andrea Migliozzi, Presidente

Gianmario Palliggiano, Consigliere, Estensore

Paolo Amovilli, Consigliere

 
 
L’ESTENSORE IL PRESIDENTE
Gianmario Palliggiano Andrea Migliozzi
 

IL SEGRETARIO

PI/CF 01779330354