Atto amministrativo – Diritto di accesso – Nei confronti degli atti istruttori del procedimento finalizzato all’adozione dell’interdittiva antimafia – Diniego della Prefettura – Per ragioni di segretezza (art. 92, comma 2 bis, D.lgs. n. 159/2011) – Legittimità – Obbligo di motivazione approfondita – Non sussiste.
ECLI:IT:TARBA:2023:1163SENT
Pubblicato il 30/09/2023
- 01163/2023 REG.PROV.COLL.
- 00451/2023 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia
(Sezione Prima)
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 451 del 2023, integrato da motivi aggiunti, proposto da
-OMISSIS-, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Francesco Cardarelli, Diego Campugiani e Tommaso Cocchi, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;
contro
Ufficio Territoriale del Governo di Foggia e Ministero dell’Interno, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Bari, domiciliataria ex lege in Bari, via Melo, 97;
per l’annullamento
– della nota prot. 23960 del 5/4/2023 recante ad oggetto “Richiesta di accesso agli atti”, con cui la Prefettura di Foggia ha negato l’accesso agli atti istruttori confluiti nel procedimento finalizzato all’adozione dell’interdittiva antimafia avviato dal medesimo Ufficio con nota n. 21856 del 28.3.2023;
– di ogni atto presupposto, connesso e/o consequenziale;
e per il conseguente accertamento
del diritto di accesso agli atti e documenti istruttori, confluiti nel procedimento finalizzato all’adozione di una interdittiva antimafia nei confronti della ricorrente, richiesti dalla società -OMISSIS-con istanza del 31.3.2023, ivi compreso il verbale della riunione del Gruppo ispettivo antimafia tenuto il 27.3.2023, richiamato nella comunicazione di avvio del procedimento prot. n. 21856 del 28.3.2023.
Per quanto riguarda i motivi aggiunti presentati da-OMISSIS- il 16/5/2023:
per l’annullamento
– della nota del 26.4.2023, prot. n. 28092, con cui la Prefettura di Foggia ha convocato la -OMISSIS- il successivo 28.4.2023 per dare seguito all’accesso ad alcuni atti “dai quali si deduce la contiguità dell’imprenditore-OMISSIS- (…) ad esponenti della criminalità mafiosa operante in Foggia”;
– del verbale di accesso agli atti parziale del 2 maggio 2023, ove la Prefettura ha consentito alla-OMISSIS- l’accesso alle decisioni: i) Ordinanza del Tribunale di Bari del 22 novembre 2018 “Decima Azione”; ii) Sentenza del Tribunale di Bari del 17 maggio 2021, n. 959/20 “Decima Azione”; iii) Ordinanza di custodia cautelare del Tribunale di Bari del 3 novembre 2020 “Decima Bis”.
– di ogni atto presupposto, connesso e/o consequenziale;
e per il conseguente accertamento
del diritto di accesso agli atti e documenti istruttori, confluiti nel procedimento finalizzato all’adozione di una interdittiva antimafia nei confronti della ricorrente, richiesti dalla società -OMISSIS-con istanza del 31.3.2023, ivi compreso il verbale della riunione del Gruppo ispettivo antimafia tenuto il 27.3.2023, richiamato nella comunicazione di avvio del procedimento prot. n. 21856 del 28.3.2023.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Ufficio Territoriale del Governo di Foggia e del Ministero dell’Interno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 27 settembre 2023 il dott. Vincenzo Blanda e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
La -OMISSIS- con il ricorso introduttivo ha chiesto l’accertamento del diritto ad accedere agli atti e documenti istruttori, confluiti nel procedimento finalizzato all’adozione di una interdittiva antimafia nei sui confronti, richiesti dalla medesima società con istanza del 31.3.2023, ivi compreso il verbale della riunione del Gruppo ispettivo antimafia tenuto il 27.3.2023, richiamato nella comunicazione di avvio del procedimento prot. n. 21856 del 28.3.2023.
Nel ricorso sono stati dedotti i seguenti motivi:
Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 41, comma 2, della carta dei diritti fondamentali UE e art. 97 Cost. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 10, comma 1, lett. a) e art. 24 della l. n.241/1990 ss. mm. ii. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 3 del d.m. del 16 marzo 2022 ss. mm. ii. Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 92, comma 2 bis, del codice antimafia. Eccesso di potere per contraddittorietà della motivazione, erroneità dei presupposti, travisamento di atti e fatti, sviamento, manifesta ingiustizia.
Il diniego di accesso agli atti istruttori opposto dalla Prefettura di Foggia, si fonderebbe su generiche ragioni di “segretezza” degli atti inerenti l’attività di prevenzione e repressione della criminalità, Tuttavia il procedimento regolato dall’art. 92 del Codice antimafia postulerebbe il diritto, in applicazione dei principi di trasparenza e del diritto al contraddittorio, di accedere agli atti istruttori confluiti nel procedimento.
L’amministrazione avrebbe dovuto motivare puntualmente, qualora ritenga di negare l’accesso, le ragioni sottese ad una simile determinazione.
In seguito la Prefettura di Foggia, con nota prot. n. 28092 del 26.4.2023 ha convocato la -OMISSIS- per dare seguito all’accesso ad alcuni atti dai quali “si deduce la contiguità dell’imprenditore… ad esponenti della criminalità mafiosa operante in Foggia”.
L’istante deduce che l’accesso alla documentazione avvenuto il 2 maggio 2023 sarebbe stato parziale, per cui non è sarebbe risultato idoneo a soddisfare le finalità partecipative sottese all’istanza.
Nello specifico la Prefettura si sarebbe limitata ad ostendere i seguenti documenti i) Ordinanza del Tribunale di Bari del 22 novembre 2018 “Decima Azione”; ii) Sentenza del Tribunale di Bari del 17 maggio 2021, n. 959/20 “Decima Azione”; iii) Ordinanza di custodia cautelare del Tribunale di Bari del 3 novembre 2020 “Decima Bis”.
Tali atti non consentirebbero in alcun modo di comprendere le ragioni per le quali la -OMISSIS- dovrebbe essere attinta da interdittiva antimafia, pertanto, all’esito delle operazioni di accesso.
Pertanto la -OMISSIS- S.p.a., ha proposto motivi aggiunti con i quali ribadisce le censure dell’atto introduttivo del giudizio evidenziando essa è una società per azioni autonoma che non fa parte di alcun “gruppo imprenditoriale”.
Che le ragioni del diniego, secondo cui dagli atti ostensibili (i citati provvedimenti giurisdizionali) “si deduce la contiguità dell’imprenditore… – legato da cointeressenza a codesta Impresa – ad esponenti della criminalità mafiosa operante in Foggia”, nonché il riferimento alla nota del 26 aprile che allude all’esistenza di “…ulteriori atti istruttori sono tuttora sottratti all’accesso, in quanto contengono elementi informativi il cui disvelamento è idoneo a pregiudicare procedimenti amministrativi e attività processuali in corso … “, sarebbero del tutto generiche.
Non sussisterebbero ragioni di “segretezza” investigativa che giustifichino la limitazione all’accesso, dato che sulle vicende cui fa riferimento la Prefettura sono già intervenute le pronunce del giudice penale.
L’esibizione dei soli provvedimenti penali resi in giudizi nei quali il socio di minoranza della -OMISSIS- non avrebbe assunto alcun ruolo, non indicherebbe alcuna motivazione di prevalenza, in concreto, delle esigenze attinenti alla sicurezza pubblica, valutazione che potrebbe giustificare la temporanea dilazione dell’esercizio del diritto ovvero il parziale “mascheramento” dei soli dati valutati inaccessibili.
Secondo la giurisprudenza ammnistrativa l’ampia discrezionalità riservata al Prefetto, a tutela delle condizioni di sicurezza ed ordine pubblico, può essere soggetta al sindacato del giudice amministrativo, solo sotto il profilo della sua logicità, in relazione alla rilevanza dei fatti accertati e, pertanto, nei limiti di evidenti vizi di eccesso di potere, dei profili della manifesta illogicità e dell’erronea e travisata valutazione dei presupposti. Nel caso di specie la Prefettura ha negato l’accesso limitandosi ad affermare che la documentazione acquisita in sede istruttoria, “finalizzata alla verifica antimafia, appartiene alla categoria degli atti sottratti al diritto di accesso ai sensi dell’art. 3 del D.M. del 16 marzo 2022”, senza individuare, né circostanziare quale sarebbe stato il “pregiudizio” derivante ai superiori interessi protetti dalla norma primaria.
La prefettura di Foggia si è costituita in giudizio per resistere al ricorso.
Alla camera di consiglio del 27 settembre 2023 il ricorso è stato trattenuto in decisione.
- In via preliminare, occorre dare atto della sopravvenuta carenza di interesse sul ricorso principale posto che la Prefettura di Foggia ha dato riscontro, seppure parzialmente alla originaria richiesta di accesso.
- Occorre, quindi, soffermarsi sui motivi aggiunti, con i quali è stata impugnata la nota del 26.4.2023, prot. n. 28092, con cui la Prefettura di Foggia ha convocato la -OMISSIS- il successivo 28.4.2023 per dare seguito all’accesso ad alcuni atti nonché il successivo verbale di accesso parziale agli atti del 2 maggio 2023, in occasione del quale la Prefettura ha consentito alla-OMISSIS- l’accesso alle seguenti decisioni: i) Ordinanza del Tribunale di Bari del 22 novembre 2018 “Decima Azione”; ii) Sentenza del Tribunale di Bari del 17 maggio 2021, n. 959/20 “Decima Azione”; iii) Ordinanza di custodia cautelare del Tribunale di Bari del 3 novembre 2020 “Decima Bis”.
A tal riguardo si osserva, in linea generale, che l’art. 92, comma 2 bis, del D.lgs. n. 159/2011 stabilisce che “in ogni caso, non possono formare oggetto della comunicazione di cui al presente comma elementi informativi il cui disvelamento sia idoneo a pregiudicare procedimenti amministrativi o attività processuali in corso, ovvero l’esito di altri accertamenti finalizzati alla prevenzione delle infiltrazioni mafiose”.
Tale disposizione, quindi, prevede la possibilità di comunicare, nel corso del procedimento, solo una parte degli elementi sintomatici dei tentativi di infiltrazione mafiosa, vietando espressamente la diffusione di quelli che potrebbero essere pregiudizievoli per attività ancora in corso.
L’art. 92 rappresenta un giusto contemperamento tra le legittime aspettative di accesso alle informazioni sintomatiche di rischio di infiltrazione mafiosa e le esigenze di segretezza necessarie a non compromettere l’esito delle verifiche.
- Il diritto di accesso prevede delle limitazioni funzionali al corretto ed efficace svolgimento dell’istruttoria, che potrebbe essere compromessa dal disvelamento di tutti gli elementi info-investigativi in possesso dell’Amministrazione.
In ogni caso tale limitazione è temporalmente limitata al periodo di svolgimento dell’istruttoria inerente il procedimento previsto dagli artt. 84 e 91 del d.l.gs. n. 159/2011, venendo meno con l’emanazione del provvedimento conclusivo, in occasione del quale il diritto di accesso si riespande potendo essere esercitato al pieno delle possibilità.
- Alla luce di tali coordinate interpretative è possibile esaminare la vicenda in esame in cui la richiesta di accesso agli atti proposta dalla ricorrente – tesa in sostanza a conoscere gli esiti degli approfondimenti info-investigativi relativi alla riscontrata contiguità tra un socio della medesima impresa ad elementi di vertice della criminalità mafiosa operante in Foggia nonché elementi circa il rapporto di parentela tra il suddetto socio e il presidente del consiglio di amministrazione della -OMISSIS- nonché le cointeressenze economiche con altra impresa interdetta.
La suddetta richiesta – come osservato in precedenza – è stata accolta parzialmente, in quanto l’Amministrazione ha ritenuto che gli atti richiesti integrassero proprio quegli elementi informativi il cui disvelamento può essere potenzialmente idoneo a pregiudicare procedimenti amministrativi o attività processuali in corso, ovvero l’esito di altri accertamenti finalizzati alla prevenzione delle infiltrazioni mafiose (cfr. nota di riscontro del 26.4.2023 e verbale di accesso agli atti del 2.5.2023).
Tale valutazione si rivela immune dai vizi dedotti dalla ricorrente.
- Sarebbe, infatti, contraddittorio consentire, per il tramite di una richiesta di accesso, la conoscenza di quelle informazioni che lo stesso legislatore ha inteso espressamente esentare dall’obbligo generalizzato di esibizione, durante la peculiare fase istruttoria che contraddistingue il procedimento relativo all’emanazione dell’interdittiva antimafia.
Si tratta, all’evidenza, di un procedimento complesso, nel quale le legittime esigenze cognitive e partecipative dell’operatore economico sono state compendiate –come anticipato- mediante il peculiare meccanismo di cui all’art. 92 comma 2-bis cit., norma che si colora di elementi di spiccata specialità nel prevedere la possibilità di comunicare, nel corso del procedimento, solo gli elementi sintomatici dei tentativi di infiltrazione mafiosa, vietando espressamente la diffusione degli ulteriori elementi informativi indicati dalla disposizione.
Ciò del resto è coerente con la peculiare tipologia di istruttoria che connota il procedimento finalizzato all’emanazione dei provvedimenti antimafia, che si pongono su di un piano di anticipazione della soglia di difesa sociale e sono finalizzati ad assicurare una tutela avanzata nel campo del contrasto alla criminalità organizzata. Per tale motivo, si tratta di provvedimenti ispirata a una logica di massima anticipazione dell’azione di prevenzione, sorretta da elementi sintomatici e indiziari da cui emergano sufficienti elementi di pericolo di dette evenienze e quindi il tentativo d’ingerenza della criminalità organizzata, purché di tali aspetti si dia adeguato conto nella motivazione, in relazione alle risultanze dell’istruttoria svolta.
- Alla stregua di quanto sopra non può pretendersi un onere motivazionale particolarmente approfondito da parte dell’amministrazione, che potrebbe pregiudicare la riservatezza degli elementi info-investigativi ancora al vaglio delle autorità preposte, sia nel procedimento in corso di svolgimento, sia in quelli eventualmente connessi.
Del resto ove l’amministrazione fosse costretta a motivare in modo eccessivamente puntuale, potrebbe di fatto svelare aspetti che, invece, devono restare segreti, tanto più in un ambito che potrebbe essere oggetto di nuove indagini penali, per le quali è ovvio occorre assicurare la massima cautela al fine di non compromettertene l’esito.
- Né può ravvisarsi, come sostenuto dalla ricorrente, alcuna violazione della normativa sovranazionale ed, in specie, dell’art. 1 e dell’art. 6 della CEDU, ovvero dell’art. 41 della Carta di Nizza.
Quanto alle prime due disposizioni, si rileva che i diritti partecipativi dell’interessato non risultano compromessi, attesa l’esaustiva rappresentazione degli elementi ostativi emersi nel corso dell’istruttoria e l’assegnazione di un congruo termine per controdedurre, prima dell’emanazione del provvedimento conclusivo.
Quanto all’art. 41 della Carta di Nizza, è opportuno richiamare quanto ripetutamente affermato dalla giurisprudenza comunitaria in relazione al contenuto del “diritto ad una buona amministrazione”: questo non è violato ogni qualvolta il destinatario del provvedimento “sia messo in condizione di far conoscere utilmente il proprio punto di vista sugli elementi presi in considerazione” (cfr. Corte Gust. causa C-135/1992; causa C-49/1988), “facendo conoscere la propria opinione su tutti gli elementi di fatto e di diritto rilevanti” (Trib. UE causa T-450/1993).
- Nel caso di specie la ricorrente è stata sufficientemente edotta degli elementi indiziari emersi nel corso dell’istruttoria e messa in condizione di controdedurre, sia mediante memorie, sia in sede di audizione.
All’esito di tali fasi, sarà onere dell’Amministrazione concludere il procedimento con un provvedimento correttamente motivato, in ordine a tutti gli elementi di fatto e di diritto emersi nel corso dell’istruttoria, ivi comprese le memorie difensive prodotte dalla ricorrente, che avrà modo di impugnare il provvedimento dinanzi ad un’Autorità giurisdizionale terza ed imparziale, facendo peraltro valere il proprio diritto all’ostensione degli atti ritenuti necessari alla propria difesa.
Alla luce di tali considerazioni i motivi aggiunti devono essere respinti.
La peculiarità della questione trattata e lo sviluppo della vicenda giustificano la compensazione delle spese di giudizio.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia (Sezione Prima), definitivamente pronunciando sul ricorso e sui motivi aggiunti, come in epigrafe proposti, dispone quanto segue:
dichiara improcedibile il ricorso introduttivo per sopravvenuto difetto di interesse, respinge i motivi aggiunti.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Bari nella camera di consiglio del giorno 27 settembre 2023 con l’intervento dei magistrati:
Angelo Scafuri, Presidente
Vincenzo Blanda, Consigliere, Estensore
Desirèe Zonno, Consigliere
| L’ESTENSORE | IL PRESIDENTE | |
| Vincenzo Blanda | Angelo Scafuri | |
IL SEGRETARIO
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