T.RG.A. Trento, sentenza 5 giugno 2023, n. 86; Pres. F.Rocco, Est. C.Polidori.

Contributi – Attività agricola – Svolta da raggruppamento temporaneo di imprese – Concessione demaniale – Risoluzione del contratto – Informativa interdittiva a carico di impresa associata – Sostituzione dell’impresa interdetta – Revoca dell’atto di risoluzione – Efficacia retroattiva – Revoca del contributo AGEA – Illegittimità – In quanto fondato su atto amministrativo revoca retroattivamente – Accoglie.

Pubblicato il 05/06/2023

00086/2023 REG.PROV.COLL.
00168/2022 REG.RIC.

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa di Trento

(Sezione Unica)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

sul ricorso numero di registro generale 168 del 2022, integrato con motivi aggiunti, proposto dall’-OMISSIS- – società agricola, in persona del legale rappresentante pro tempore, nonché dai signori -OMISSIS-, rappresentati e difesi dall’avvocato Gianluca Mignacca, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia;

contro

– AGEA – Agenzia per Le Erogazioni in Agricoltura, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Trento, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio in Trento, largo Porta Nuova n. 9, presso gli uffici dell’Avvocatura;
– Comune di -OMISSIS-, non costituito in giudizio;

per l’annullamento

– quanto al ricorso introduttivo: A) del provvedimento prot. n. -OMISSIS-, con il quale l’AGEA ha comunicato alla società ricorrente la decadenza dei contributi erogati in relazione alla domanda n. -OMISSIS-, riguardante la misura 13 di sviluppo rurale richiesta per l’anno 2021, ed ha intimato alla società ricorrente, nonché ai soci della stessa, quali coobbligati in solido, di restituire entro sessanta giorni la somma complessiva di € 8.976,92, maggiorata degli interessi calcolati al tasso legale nel caso di inottemperanza entro il predetto termine, con la duplice avvertenza che «decorso inutilmente il termine di sessanta giorni assegnato per la restituzione spontanea, si provvederà, senza ulteriore preavviso, al recupero coattivo delle somme dovute con ulteriore aggravio di spese ed oneri» e che, «ai sensi dell’art. 28 del Regolamento di esecuzione (UE) n. 908/2014, il recupero avviene anche tramite deduzione delle somme dovute in restituzione dai contribuiti all’agricoltura eventualmente spettanti», nonché del provvedimento di iscrizione del debito, sia della società che dei soci, all’interno del registro debitori, e di ogni atto presupposto connesso e conseguenziale; B) dei provvedimenti impliciti o, se esistenti, non conosciuti e non comunicati ai ricorrenti, con i quali l’AGEA ha rigettato le domande n. -OMISSIS-, proposte anch’esse dalla società ricorrente per l’anno 2021;

– quanto al ricorso per motivi aggiunti, del provvedimento prot. n. -OMISSIS- con il quale l’AGEA ha integrato la motivazione del provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo e di ogni atto presupposto connesso e conseguenziale;

Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;

Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura;

Visti tutti gli atti della causa;

Relatore nell’udienza pubblica del giorno 25 maggio 2023 il dott. Carlo Polidori e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale;

Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue;

FATTO

La parte ricorrente con il ricorso introduttivo del presente giudizio riferisce che: A) l’-OMISSIS- ha presentato all’Agenzia per le Erogazioni in Agricoltura (di seguito AGEA) una domanda unica di pagamento per l’anno 2021 ai sensi del Regolamento UE n. 1306/2013 e del Regolamento UE n. 1307/2013, chiedendo il riconoscimento dell’aiuto di cui agli articoli 21 e 32 del Regolamento UE 1307/2013, ossia il contributo per lo svolgimento pratiche agricole benefiche per il clima e l’ambiente e, sempre per l’anno 2021, due domande di aiuto nell’ambito del Piano di Sviluppo Rurale (PSR) di cui al Regolamento UE n. 1305/2013 – PSR Misura 13 e 10; B) tali domande sono state iscritte, rispettivamente, ai numeri -OMISSIS-, -OMISSIS- e -OMISSIS-; C) l’-OMISSIS- ha dichiarato superfici ammissibili a premio pari a 486,65 ettari, ubicate nel territorio del Comune di -OMISSIS- (-OMISSIS-) e destinate a prati permanenti, ai sensi dell’art. 4, lett. h), del Regolamento UE n. 1307/2013, e tali superfici sono state regolarmente inserite nel c.d. fascicolo aziendale; D) l’-OMISSIS- aveva in uso tali superfici grazie a due contratti di associazione temporanea di imprese (di seguito ATI), sottoscritti dall’Azienda stessa nel marzo 2021 in qualità di mandante, e in particolare quello relativo alla ATI avente come mandataria l’-OMISSIS-(di seguito denominata ATI -OMISSIS-), risultata aggiudicataria dei lotti 5 e 6 di cui alla gara per l’affidamento di concessioni demaniali per la stagione pascoliva 2021/2022, indetta dal comune di -OMISSIS- con deliberazione di Giunta del marzo 2021, e quello relativo alla ATI avente come mandataria l’-OMISSIS- (di seguito denominata ATI -OMISSIS-), a sua volta risultata aggiudicataria del lotto 7; E) i contratti di concessione, aventi efficacia dal 15 maggio 2021 al 14 maggio 2022, prevedevano un diritto di pascolo limitato al periodo dal 20 giugno al 15 novembre 2021; F) con riferimento alle domanda n. -OMISSIS- essa ha ricevuto due anticipi (per una somma complessiva pari a la somma complessiva di € 8.976,92), mentre nessun anticipo è stato concesso in relazione alle altre due domande di contributo; G) in data 17 -OMISSIS- il Comune di -OMISSIS- con le note prot. n. -OMISSIS- ha però comunicato l’intervenuta risoluzione di diritto dei contratti di concessione relativi ai lotti 5 e 6, stipulati con la ATI -OMISSIS- per la stagione 2021/2022, e con la nota prot. -OMISSIS- ha comunicato la risoluzione di diritto del contratto di concessione relativo al lotto 7, stipulato con la ATI -OMISSIS- per la stagione 2021/2022; H) tali comunicazioni hanno fatto seguito alla determinazione n. -OMISSIS-, con cui lo stesso Comune di -OMISSIS- ha preso atto della risoluzione di diritto dei predetti contratti di concessione, ai sensi degli articoli 91, 92 e 94 del decreto legislativo n. 159/2011 e delle disposizioni degli articoli 7 e 8 dei medesimi contratti, a causa dell’interdittiva antimafia di cui alla nota della -OMISSIS-, adottata nei confronti dell’Azienda Agricola -OMISSIS-; I) in ragione di quanto precede la ATI -OMISSIS- ha sottoscritto in data 13 maggio 2022 un atto modificativo della compagine associativa, sostituendo l’Azienda Agricola -OMISSIS-, colpita dal provvedimento interdittivo, con la società agricola -OMISSIS-; J) analogamente l’ATI -OMISSIS- con atto sottoscritto in data 13 maggio 2022 ha modificato la compagine associativa escludendo l’Azienda Agricola -OMISSIS-; K) di seguito con riferimento ai lotti 5 e 6 è stato trasmesso al Comune di -OMISSIS- l’atto di sostituzione dell’Azienda Agricola -OMISSIS-, mandataria dell’ATI -OMISSIS-, così come con riferimento al lotto 7 è stato comunicato l’atto di esclusione dell’Azienda Agricola -OMISSIS-, mandante dell’ATI -OMISSIS-, con contestuali richieste di applicazione dell’art. 8 dei contratti di concessione dei terreni e dell’art. 48 del decreto legislativo n. 50/2016 ai fini della di revoca della predetta determinazione n. -OMISSIS-; L) il comune di -OMISSIS-, a sua volta, con la determinazione n. -OMISSIS- ha preso atto dell’intervenuta sostituzione dell’Azienda Agricola -OMISSIS- nelle due ATI e, per l’effetto, ha revocato la determinazione n. -OMISSIS- dando espressamente atto «della vigenza ed efficacia dei primari contratti periodo 15 maggio 2021-14 maggio 2022»; M) in ragione di tali sopravvenienze il legale dell’-OMISSIS- in data 9 luglio 2022 ha chiesto all’AGEA di provvedere sulle domande presentate dalla sua assistita entro il termine di trenta giorni, ma l’AGEA ha riscontrato la richiesta adottando solo l’impugnato provvedimento in data -OMISSIS-, con il quale ha chiesto la restituzione della somma complessiva di € 8.976,92, corrispondente ai due anticipi corrisposti in relazione alla domanda n. -OMISSIS-.
Dalla motivazione dell’impugnato provvedimento in data -OMISSIS- si evince che l’AGEA – richiamata l’interdittiva antimafia prot. n. -OMISSIS- e richiamati gli articoli 94, comma 1, e 92, commi 3 e 4, del decreto legislativo n. 159/2011 – ha evidenziato che: A) «a seguito della predetta interdittiva, i contratti per la concessione a titolo oneroso dei terreni demaniali da destinare a pascolo ovino e bovino per la stagione pascoliva, ricompresi nel Lotto 5 (contratto prot. n. -OMISSIS-) e nel Lotto 6 (contratto prot. n. -OMISSIS-), tra il Comune di -OMISSIS- e l’azienda agricola -OMISSIS-, in qualità di Capofila di una Associazione Temporanea di Imprese (ATI) sono … risolti di diritto»; B) nonostante «la Determinazione n.-OMISSIS- con cui il Comune di -OMISSIS-, a fronte della sostituzione nell’ATI dei soggetti interessati dai provvedimenti di interdittiva antimafia, “revoca” la precedente Determinazione n. -OMISSIS- …», tuttavia rileva «l’inapplicabilità al caso di specie dell’art. 48, comma 17, D.Lgs. 50/2016 (Codice degli appalti) richiamato dall’art. 8, comma 2 dei contratti di concessione summenzionati in quanto detta disciplina – che consente alla stazione appaltante di proseguire il rapporto di appalto con altro operatore economico che sia costituito mandatario in sostituzione del precedente colpito da informazione antimafia interdittiva – è applicabile ai soli “lavori o servizi o forniture ancora da eseguire”, quindi a tipologie di contratti pubblici tra cui non rientrano le concessioni demaniali per uso pascolo»; C) «la Determinazione n. 97 è intervenuta il giorno stesso della scadenza delle concessioni e, pertanto, si ritiene comunque carente l’interesse pubblico, ritenuto meritevole di tutela dall’ordinamento giuridico, alla continuità del contratto di appalto in esecuzione»; D) l’-OMISSIS- «compare quale associata all’Associazione Temporanea di Imprese (ATI), con capofila l’azienda agricola -OMISSIS-»; E) «risulta venuto meno l’idoneo titolo di conduzione delle superfici che è obbligatoriamente richiesto per l’inserimento delle superfici nel fascicolo aziendale e per l’ottenimento dei contributi agricoli».
Dei provvedimenti impugnati la parte ricorrente chiede l’annullamento affidando la propria domanda alle seguenti censure.
I) Violazione dell’art. 7, dell’art. 3, nonché dell’art. 21-octies della legge n. 241/1990; difetto assoluto di motivazione.

L’impugnato provvedimento del -OMISSIS- non è stato preceduto dalla prescritta comunicazione di avvio del procedimento, nonostante l’insussistenza di ragioni di urgenza che possano giustificare l’omissione di tale comunicazione, e alla fattispecie in esame non è applicabile l’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990, innanzi tutto perché l’-OMISSIS- non è stata attinta da alcun provvedimento interdittivo e, quindi, se l’Azienda stessa fosse stata posta in condizione di partecipare al procedimento, ben avrebbe potuto rappresentare circostanze idonee ad incidere sul contenuto dispositivo del provvedimento finale.

II) Violazione e falsa applicazione degli articoli 84, 91, 92, 94 e 94-bis del decreto legislativo n. 159/2011; eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione e di istruttoria, carenza ed erronea valutazione dei presupposti, contraddittorietà, violazione del principio dell’affidamento, violazione del principio di proporzionalità, violazione dei principi di correttezza e buona fede, sviamento, illogicità ed ingiustizia manifesta, perplessità dell’azione amministrativa e irragionevolezza.

É erronea l’affermazione contenuta nell’impugnato provvedimento del -OMISSIS- secondo la quale «risulta venuto meno il titolo di conduzione delle superfici» qualora l’affermazione stessa sia riferita anche ai terreni costituenti il lotto 7, assegnati in uso all’-OMISSIS- dalla ATI -OMISSIS-. Difatti dal provvedimento impugnato risulta che la risoluzione dei contratti di concessione è dipesa dal provvedimento interdittivo adottato nei confronti dell’Azienda Agricola -OMISSIS- quale mandataria della ATI aggiudicataria dei lotti 5 e 6, ma nell’elenco delle particelle catastali indicate nel prospetto incluso nella motivazione del provvedimento stesso (particelle che contraddistinguono i terreni per i quali si sarebbe verificato l’asserito effetto risolutivo) l’AGEA ha inserito anche particelle che contraddistinguono terreni non inclusi nei lotti 5 e 6.

III) Violazione e falsa applicazione degli articoli 84, 91, 92, 94 e 94-bis del decreto legislativo n. 159/2011; eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione e di istruttoria, carenza ed erronea valutazione dei presupposti contraddittorietà, violazione del principio dell’affidamento, violazione del principio di proporzionalità, violazione dei principi di correttezza e buona fede, sviamento, illogicità ed ingiustizia manifesta, perplessità dell’azione amministrativa e irragionevolezza.

L’AGEA ha ritenuto di poter revocare gli aiuti già concessi all’-OMISSIS- quale «effetto a cascata» della risoluzione di diritto dei contratti di concessione stipulati per i lotti 5 e 6 tra il Comune di -OMISSIS- e l’ATI -OMISSIS-. Tuttavia gli articoli 92, commi 3 e 4, e 94 del decreto legislativo n. 159/2011 non possono trovare applicazione nei confronti di un soggetto che non risulta destinatario di un’interdittiva antimafia – qual è l’-OMISSIS- – e ciò a prescindere da ogni considerazione in ordine all’errata interpretazione, da parte della stessa AGEA, dell’art. 48 del decreto legislativo n. 50/2016, oggetto del quarto ed il quinto motivo di ricorso. In particolare l’impugnato provvedimento in data -OMISSIS- si fonda su un inammissibile «automatismo» in forza del quale l’AGEA «finisce per estendere gli effetti interdittivi anche nei confronti di soggetti terzi, che in totale buona fede ed assolutamente incolpevoli rispetto alle situazioni di controindicazione – non conosciute né conoscibili con l’ausilio dell’ordinaria diligenza al momento della conclusione del rapporto – sono entrate in correlazione con l’impresa interdetta». Difatti l’-OMISSIS- all’inizio dell’anno 2021, data di adesione alla ATI -OMISSIS-, ben difficilmente avrebbe potuto prefigurarsi che la mandataria dell’ATI nel mese di -OMISSIS- sarebbe stata colpita da un provvedimento interdittivo.

Inoltre l’AGEA, altrettanto erroneamente, ha ritenuto di poter prescindere dalla sopravvenuta adozione della determinazione n. -OMISSIS-, con cui il Comune di -OMISSIS- ha revocato con effetto ex tunc la propria precedente determinazione n. -OMISSIS-, ossia ha erroneamente ritenuto irrilevante il sopravvenuto esercizio del potere di conservazione del rapporto concessorio da parte dell’Ente concedente. Difatti, a prescindere da ogni considerazione in ordine alle valutazioni che il Comune di -OMISSIS- ha posto a fondamento della determinazione n. -OMISSIS-, resta il fatto che il ruolo dell’AGEA «si esaurisce nella verifica della sussistenza di un titolo idoneo, in astratto, a comprovare la conduzione dei fondi sui quali vengono richiesti i contributi», sicché deve escludersi che l’AGEA possa sindacare la validità e/o l’efficacia del titolo stesso. Dunque, posto che l’AGEA non è titolare del potere di operare un «accertamento c.d. incidentale» sulla validità o sull’efficacia del titolo di conduzione dei fondi (nella fattispecie i contratti di concessione relativi ai lotti 5 e 6), l’impugnato provvedimento del -OMISSIS- è illegittimo perché l’AGEA, ritenendo carente l’interesse pubblico alla continuità del contratti di concessione – interesse che invece il Comune di -OMISSIS- ha ritenuto meritevole di tutela – ha avocato a sé competenze di un altro Ente senza avere alcun titolo. In altri termini, l’AGEA per contestare l’operato del Comune di -OMISSIS- avrebbe dovuto impugnare nelle competenti sedi di giudizio la determinazione n. -OMISSIS-, ma non poteva ignorarne l’esistenza.

IV) Violazione e falsa applicazione degli articoli 84, 91, 92, 94 e 94-bis del decreto legislativo n. 159/2011, nonché degli articoli 4 e 48 del decreto legislativo n. 50/2016; violazione dell’avviso pubblico relativo alla gara indetta dal Comune di -OMISSIS- per la concessione dei pascoli demaniali; violazione del contratto di concessione; eccesso di potere per violazione del principio dell’affidamento, violazione del principio di proporzionalità, violazione dei principi di correttezza e buona fede; eccesso di potere per sviamento, illogicità ed ingiustizia manifesta, perplessità dell’azione amministrativa e irragionevolezza.

Anche a voler ammettere che l’AGEA sia titolare del potere di estendere all’-OMISSIS- gli effetti del provvedimento interdittivo adottato nei confronti dell’Azienda Agricola -OMISSIS-, nonché del potere di avocare a sé la valutazione circa l’interesse pubblico perseguito dal Comune di -OMISSIS- con la determinazione n. -OMISSIS-, comunque l’impugnato provvedimento del -OMISSIS- risulterebbe adottato sul falso ed erroneo presupposto che la disciplina posta dall’art. 48 del decreto legislativo n. 50 del 2016 non fosse applicabile al rapporto concessorio tra il Comune di -OMISSIS- e l’ATI -OMISSIS-. Difatti l’art. 2 dell’avviso pubblico della gara indetta dal comune di -OMISSIS- per la concessione dei terreni demaniali disponeva che “al fine di garantire un ordinato rapporto tra ente ed imprese raggruppate ed associato, alla presente procedura si applicano, in via analgica i commi 9, 17 e 18, 19 bis e 19 ter dell’art.48 del D.lgs. 50 del 2016”.

Dunque l’AGEA non si è avveduta dell’autovincolo derivante dal predetto art. 2, che ha reso applicabile inter partes la disciplina posta dall’anzidetto art. 48 del decreto legislativo n. 50 del 2016, così come l’AGEA non si è avveduta dell’analoga previsione contenuta nell’art. 7 dei contratti stipulati tra il Comune di -OMISSIS- e l’ATI -OMISSIS-, secondo la quale “il concessionario prende atto che in caso di successivo accertamento del difetto del possesso dei requisiti prescritti, nonché delle condizioni soggettive richieste dalla legge ai fini dell’idoneità a contrarre con la pubblica amministrazione, il presente contratto sarà risolto di diritto”.

V) Violazione e falsa applicazione degli articoli 84, 91, 92, 94 e 94-bis del decreto legislativo n. 159/2011, nonché degli articoli 4 e 48 del decreto legislativo n. 50/2016; violazione del principio dell’affidamento, violazione del principio di proporzionalità e gradualità, violazione dei principi di correttezza e buona fede, eccesso di potere per sviamento, illogicità ed ingiustizia manifesta, perplessità dell’azione amministrativa e irragionevolezza.

L’impugnato provvedimento del -OMISSIS- è illegittimo perché l’AGEA, a prescindere dal suddetto auto-vincolo, afferma in motivazione che l’art. 48 del decreto legislativo n. 50/2016 «è applicabile ai soli “lavori o servizi o forniture ancora da eseguire”, quindi a tipologie di contratti pubblici tra cui non rientrano le concessioni demaniali ad uso pascolo», senza tuttavia considerare che la concessione di beni demaniali è un contratto attivo disciplinato dall’art. 4 del decreto legislativo n. 50/2016 e l’istituto della sostituzione della mandataria e/o della mandante dell’ATI rientra tra i principi generali richiamati da tale articolo.

VI) Violazione dell’art. 4 del Reg. CE n. 640/2014 per impossibilità di statuire la decadenza e/o mancata ammissione del beneficio per esistenza di una circostanza eccezionale; violazione e falsa applicazione del considerando n. 41 e dell’art. 44 del Reg. CE n. 2419/2001 per impossibilità di statuire la decadenza e/o mancata ammissione del beneficio per esistenza assenza di colpa in capo al beneficiario.

L’-OMISSIS- ha indicato nel proprio fascicolo aziendale i contratti di concessione relativi ai lotti 5, 6 e 7, ed è quindi dimostrato che essa disponeva di un valido titolo per ottenere gli aiuti richiesti, così come è certo che essa, al momento della costituzione delle due ATI, non poteva sapere che l’Azienda Agricola -OMISSIS- sarebbe stata colpita da un provvedimento interdittivo. Dunque tale accadimento integra una delle ipotesi disciplinate dall’art. 4 del Reg. CE n. 640/2014, rubricato “Forza maggiore e circostanze eccezionali”, secondo il quale “Per quanto riguarda i pagamenti diretti, qualora non abbia potuto adempiere ai criteri di ammissibilità o ad altri obblighi per cause di forza maggiore o circostanze eccezionali, il beneficiario continua a godere del diritto all’aiuto per la superficie o gli animali che risultavano ammissibili nel momento in cui è sopravvenuta la forza maggiore o la circostanza eccezionale”: disciplina che dev’essere letta in combinato disposto con il Considerando 5 del Reg. CE n. 1306/2013, secondo il quale le Autorità nazionali “dovrebbero adottare decisioni sui casi di forza maggiore o sulle circostanze eccezionali caso per caso, sulla base delle pertinenti prove, ed applicando il concetto di forza maggiore nell’ambito del diritto agrario dell’Unione alla luce della giurisprudenza della Corte di giustizia”. Rilevano in tal senso, da un lato, il lungo lasso di tempo tra l’aggiudicazione delle concessioni, l’avvenuto inserimento del titolo di conduzione dei fondi nel fascicolo aziendale dell’-OMISSIS- e l’avvenuta presentazione della domanda unica di pagamento; dall’altro. l’adozione dell’interdittiva antimafia nei confronti dell’Azienda Agricola -OMISSIS-, nonché la circostanza che il provvedimento interdittivo si fonda su attività ispettive coperte da segreto.

Né potrebbe configurarsi un profilo di colpa in capo all’-OMISSIS-, tale da giustificare comunque la revoca del contributo, perché ai sensi dall’art. 44 del Reg. CE n. 2419/2001 “Le riduzioni ed esclusioni … non si applicano quando l’imprenditore abbia fornito informazioni effettivamente corrette o quando possa in altro modo dimostrare che è esente da colpa”, e – per l’appunto – l’-OMISSIS- al momento della presentazione delle domande di aiuto faceva affidamento sulla validità ed efficacia dei contratti di concessione dei fondi.

VII) Eccesso di potere per disparità di trattamento; violazione del principio di ragionevolezza e del principio del buon andamento dell’amministrazione, sancito dall’art. 97 Cost.

La determinazione del Comune di -OMISSIS- n. -OMISSIS- è stata ritenuta dall’Organismo Pagatore Regione Lombardia (OPLO) idonea a giustificare la concessione dell’aiuto richiesto da altro soggetto – l’Azienda Agricola -OMISSIS- – che pure aveva partecipato in qualità di mandante alla gara indetta dal medesimo Comune per la concessione dei terreni demaniali. Dunque, posto che l’AGEA e l’OPLO, pur essendo soggetti diversi, in qualità di organismi pagatori svolgono entrambi il medesimo compito in nome e per conto dell’Unione europea, l’impugnato provvedimento del -OMISSIS- determina anche un’ingiustificata disparità di trattamento.

VIII) Violazione e falsa applicazione dell’art. 28 del Reg. CE n. 908/2014 in relazione all’art. 2268 cod. civ.; eccesso di potere per sviamento.

L’impugnato provvedimento del -OMISSIS- è stato adottato non solo nei confronti dell’-OMISSIS-, ma anche nei confronti dei relativi soci, e il recupero delle somme erogate dovrebbe intervenire, come previsto nel provvedimento, mediante compensazione ai sensi dell’art. 28 del Reg. CE n. 908/2014, ossia tramite deduzione delle somme dovute dai contributi eventualmente spettanti. Ciò posto, la prevista possibilità di operare la compensazione ai sensi del predetto art. 28 anche nei confronti dei soci è illegittima in quanto la relativa disposizione si riferisce solo al beneficiario dei contributi percepiti.

Inoltre il patrimonio dei soci è tutelato dal beneficio della preventiva escussione a norma dell’art. 2268 cod. civ., mentre il predetto art. 28 comporta l’iscrizione immediata del debito nei confronti dei soci all’interno del registro debitori, così neutralizzando l’operatività dell’art. 2268 cod. civ., che risulta, quindi violato.

IX) Illegittimità derivata.

Le censure dedotte con i primi sette motivi di ricorso riguardano anche i provvedimenti impliciti o, se esistenti, non conosciuti e non comunicati alla società ricorrente, con i quali l’AGEA ha ritenuto di rigettare le suddette domande n. -OMISSIS-.

L’AGEA si è costituita in giudizio per resistere al ricorso e con memoria depositata in data 5 dicembre 2022 ha preliminarmente evidenziato che con il provvedimento prot. n. -OMISSIS- è stata integrata la motivazione del provvedimento impugnato per precisare che la carenza di titolo contestata all’-OMISSIS- riguarda anche i terreni che compongono il lotto 7, ciò in quanto la risoluzione di diritto si sensi dell’art. 92, commi 3 e 4, del decreto legislativo n. 159/2011 riguarda anche il contratto di concessione relativo a tale lotto. Dunque, posto che non può dubitarsi della legittimità dell’integrazione della motivazione del provvedimento impugnato perché il nuovo provvedimento si configura come un provvedimento di convalida, è venuto meno l’interesse all’accoglimento della censura dedotta con il secondo motivo.

Quindi l’AGEA, in replica al primo motivo, ha osservato che non occorre comunicare l’avvio del procedimento amministrativo nel caso dell’interdittiva antimafia e del conseguente provvedimento di revoca di un contributo, sia perché trattasi di provvedimenti caratterizzati da profili di urgenza, sia in ragione della natura vincolata della revoca conseguente all’interdittiva medesima.

Al terzo motivo di ricorso l’AGEA ha replicato osservando innanzi tutto che, quando il Comune di -OMISSIS- per effetto dell’interdittiva antimafia adottata nei confronti dell’Azienda Agricola -OMISSIS- ha disposto la risoluzione dei contratti di concessione con l’ATI -OMISSIS-, gli effetti di tale provvedimento si sono prodotti anche nei confronti dell’-OMISSIS- non perché l’interdittiva prefettizia antimafia abbia esplicato i suoi effetti diretti nei confronti di tale Azienda, bensì perché l’Azienda stessa, «essendo legata in ATI con un soggetto colpito da interdittiva prefettizia antimafia, la risoluzione del contratto non poteva non riguardare anch’essa (v. artt. 83, 94 e 95 d.lgs. n. 159/2011)». Difatti il contratto di concessione risolto costituiva il presupposto di fatto e di diritto per l’erogazione del contributo in favore dell’-OMISSIS- e, quindi, «venendo meno il contratto, non poteva che venir meno anche il contributo».

Inoltre, sempre secondo l’AGEA, non giova alla parte ricorrente invocare la determinazione del Comune di -OMISSIS- n. -OMISSIS- perché tale provvedimento produce effetti ex nunc: ciò in quanto solo a far data dal 14 maggio 2022 – ossia quando il Comune ha preso atto della modifica della compagine della ATI -OMISSIS-, peraltro avvenuta solo il 13 maggio 2022 – sono venuti meno i presupposti che hanno determinato la risoluzione dei contratti di concessione. Dunque, posto che la revoca del provvedimento di risoluzione dei contratti di concessione è intervenuta lo stesso giorno in cui quelle concessioni venivano a scadenza, si deve concludere nel senso che «per tutta la loro durata, le concessioni sono state in capo ad un soggetto che non aveva i requisiti morali per esserne titolare e che, per quel che riguarda la posizione di AGEA, non aveva titolo a percepire i contributi al settore agricolo». Inoltre, proprio in considerazione dell’efficacia ex nunc del provvedimento di revoca, l’AGEA non era affatto tenuta ad impugnarlo.

Avuto riguardo al quarto ed al quinto motivo di ricorso l’AGEA ha evidenziato che, come ribadito nel sopravvenuto provvedimento prot. n. -OMISSIS-, l’art. 48 del decreto legislativo n. 50/2016 consente alla stazione appaltante di proseguire il rapporto derivante dal contratto di appalto con altro operatore economico al ricorrere dei presupposti di cui ai commi 17, 18, ma solo se si tratta di un contratto ancora da eseguire; invece nel caso in esame si tratta di contratti già eseguiti.

In replica al sesto motivo di ricorso l’AGEA ha osservato che la revoca del contributo è dipesa dal fatto che il Comune di -OMISSIS- ha risolto i contratti di concessione per carenza di un fondamentale requisito morale di partecipazione in capo alla ATI concessionaria dei terreni, mentre la determinazione del Comune di -OMISSIS- del 14 maggio 2022, producendo effetti ex nunc, «non può far risorgere in capo alle associate – e meno che meno in capo all’odierna ricorrente – la legittima pretesa a farsi erogare un contributo di sostegno al settore agricolo che trovava la sua ratio nella legittima titolarità di una concessione, che, tuttavia, è venuta meno per difetto di un requisito morale».

Al settimo motivo di ricorso l’AGEA ha replicato rammentando, in particolare, che il vizio di eccesso di potere per disparità di trattamento non si configura se è rivendicata l’applicazione di illegittime statuizioni relative a soggetti terzi.

Da ultimo l’AGEA ha eccepito che l’ottavo motivo è inammissibile ai sensi dell’art. 34, comma 2, cod. proc. amm. perché con esso si chiede a questo Tribunale di pronunciarsi con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati, mentre l’infondatezza dei primi sette motivi preclude l’accoglimento del nono motivo.

Come evidenziato in memoria dall’Amministrazione resistente, con il sopravvenuto provvedimento in data 1° dicembre 2022 è stata integrata la motivazione del provvedimento in data -OMISSIS-, in modo da precisare sia che tale provvedimento riguarda anche l’aiuto relativo ai terreni che compongono il lotto 7, sia che l’art. 48 del decreto legislativo n. 50/2016 non è applicabile non solo perché si riferisce solo ai contratti con i quali sono affidati lavori o servizi o forniture, ossia «tipologie di contratti pubblici tra cui non rientrano le concessioni demaniali per uso pascolo», ma anche perché ha ad oggetto contratti “ancora da eseguire”, ossia a fattispecie nelle quali le attività affidate sono ancora in corso di esecuzione, a differenza del caso in esame.
La parte ricorrente con motivi aggiunti depositati in data 17 gennaio 2023 ha pertanto impugnato anche il suddetto provvedimento prot. n. -OMISSIS-, affidando tale domanda alle seguenti censure.
I) Violazione dell’art. 24 Cost.; violazione degli articoli 1 e 2 cod. proc. amm.; violazione e falsa applicazione degli articoli 3 e 21-octies della legge n. 241/1990; eccesso di potere per sviamento.

L’AGEA per sanare il vizio denunciato con il secondo motivo del ricorso introduttivo ha posto in essere un’inammissibile integrazione postuma della motivazione del provvedimento impugnato, così violando i principi di effettività della tutela giurisdizionale e del giusto processo, anche perché non sono applicabili al caso in esame né l’art. 21-octies della legge n. 241/1990, perché il difetto di motivazione non può essere assimilato alla violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti, né l’art. 21-nonies della legge n. 241/1990, perché la questione relativa alla detenzione dei fondi di cui al lotto 7, da parte dell’-OMISSIS-, non era stata in alcun modo oggetto dell’istruttoria dell’AGEA.

II) Violazione dell’art. 7, dell’art. 3, nonché dell’art. 21-octies della legge n. 241/1990; difetto assoluto di motivazione.

Neppure l’impugnato provvedimento del 1° dicembre 2022 è stato preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, sebbene la novità degli elementi posti a base del provvedimento stesso richiedesse il contraddittorio procedimentale.

III) Violazione e falsa applicazione degli articoli 84, 91, 92, 94 e 94-bis del decreto legislativo n. 159/2011; eccesso di potere per difetto assoluto di motivazione e di istruttoria, carenza ed erronea valutazione dei presupposti, violazione del principio dell’affidamento, violazione del principio di proporzionalità, violazione dei principi di correttezza e buona fede, sviamento, illogicità ed ingiustizia manifesta, perplessità dell’azione amministrativa e irragionevolezza.

Come già dedotto con il terzo motivo del ricorso introduttivo, gli articoli 92, commi 3 e 4, e 94 del decreto legislativo n. 159/2011 non possono trovare applicazione nei confronti di un soggetto non destinatario di un provvedimento interdittivo – qual è l’-OMISSIS- – e ciò a prescindere da ogni considerazione in ordine all’errata interpretazione, da parte dell’AGEA, dell’art. 48 del decreto legislativo n. 50/2016. Difatti anche l’impugnato provvedimento del 1° dicembre 2022 si fonda su un automatismo in forza del quale l’AGEA «finisce per estendere gli effetti interdittivi anche nei confronti di soggetti terzi, che in totale buona fede ed assolutamente incolpevoli rispetto alle situazioni di controindicazione – non conosciute né conoscibili con l’ausilio dell’ordinaria diligenza al momento della conclusione del rapporto – sono entrate in correlazione con l’impresa interdetta».

Inoltre, come pure dedotto con il terzo motivo del ricorso introduttivo, l’AGEA ha erroneamente ritenuto di poter prescindere dalla sopravvenuta adozione della determinazione n. -OMISSIS-, con cui il Comune di -OMISSIS- ha revocato con effetto ex tunc la precedente determinazione n. -OMISSIS-.

IV) Violazione e falsa applicazione degli articoli 84, 91, 92, 94 e 94-bis del decreto legislativo n. 159/2011, nonché degli articoli 4 e 48 del decreto legislativo n. 50/2016; violazione dell’avviso pubblico relativo alla gara indetta dal Comune di -OMISSIS- per la concessione dei pascoli demaniali; violazione del contratto di concessione; eccesso di potere per violazione del principio dell’affidamento, violazione del principio di proporzionalità, violazione dei principi di correttezza e buona fede; eccesso di potere per sviamento, illogicità ed ingiustizia manifesta, perplessità dell’azione amministrativa e irragionevolezza.

Come già dedotto con il quarto motivo del ricorso introduttivo, pur volendo ammettere che l’AGEA sia titolare del potere di estendere all’-OMISSIS- gli effetti dell’interdittiva antimafia relativa all’Azienda Agricola -OMISSIS-, nonché del potere di avocare a sé la valutazione circa l’interesse pubblico perseguito dal Comune di -OMISSIS- con la determinazione n. -OMISSIS-, anche l’impugnato provvedimento del 1° dicembre 2022 risulta adottato sul falso ed erroneo presupposto che la disciplina posta dall’art. 48 del decreto legislativo n. 50 del 2016 non fosse applicabile al rapporto concessorio tra il Comune di -OMISSIS- e l’ATI -OMISSIS-.

V) Violazione e falsa applicazione degli articoli 84, 91, 92, 94 e 94-bis del decreto legislativo n. 159/2011, nonché degli articoli 4 e 48 del decreto legislativo n. 50/2016; violazione del principio dell’affidamento, violazione del principio di proporzionalità e gradualità, violazione dei principi di correttezza e buona fede, eccesso di potere per sviamento, illogicità ed ingiustizia manifesta, perplessità dell’azione amministrativa e irragionevolezza.

Innanzi tutto l’AGEA non ha considerato che il Comune di -OMISSIS-, tenuto conto della funzione dell’istituto della sostituzione della mandante e/o della mandataria di cui all’art. 48 del decreto legislativo n. 50/2016, con la determinazione n. -OMISSIS- ha disposto «la prosecuzione dei contratti prot. 2602-2604-2605 del 13/05/2021 in virtù dell’art. 8 dei contratti di concessione stipulati e dell’art. 48 del D. Lgs. 50/2016» e, quindi, la prosecuzione anche del rapporto con l’ATI -OMISSIS- senza alcuna soluzione di continuità, precisando in motivazione «la vigenza ed efficacia dei primari contratti periodo 15 maggio 2021-14 maggio 2022». Deve allora ritenersi che il Comune di -OMISSIS- – avvedutosi dell’errore in cui è incorso adottando la determinazione n. -OMISSIS- senza aver preventivamente interpellato il soggetto interessato per consentire la sostituzione dell’Azienda Agricola -OMISSIS-, colpita dall’interdittiva antimafia – abbia «ristabilito la vigenza ed efficacia dei primari contratti periodo 15 maggio 2021-14 maggio 2022 disponendo, quindi, la prosecuzione del rapporto». Pertanto la determinazione n. -OMISSIS-, nonostante il nomen iuris utilizzato dal Comune, ha «natura ed effetti di autotutela con efficacia ex tunc».

Inoltre, come già dedotto con il quinto motivo del ricorso introduttivo, anche l’impugnato provvedimento del 1° dicembre 2022 è illegittimo perché l’AGEA afferma che l’art. 48 del decreto legislativo n. 50/2016 «è applicabile ai soli “lavori o servizi o forniture ancora da eseguire”, quindi a tipologie di contratti pubblici tra cui non rientrano le concessioni demaniali ad uso pascolo», senza tuttavia considerare che la concessione di beni demaniali è un contratto attivo disciplinato dall’art. 4 del decreto legislativo n. 50/2016 e l’istituto della sostituzione della mandataria e/o della mandante dell’ATI rientra tra i principi generali richiamati dall’art. 4 del decreto legislativo n. 50/2016.

VI) Violazione dell’art. 4 del Reg. CE n. 640/2014 per impossibilità di statuire la decadenza e/o mancata ammissione del beneficio per esistenza di una circostanza eccezionale; violazione e falsa applicazione del considerando n. 41 e dell’art. 44 del Reg. CE n. 2419/2001 per impossibilità di statuire la decadenza e/o mancata ammissione del beneficio per esistenza assenza di colpa in capo al beneficiario.

Come già dedotto con il sesto motivo del ricorso introduttivo, l’-OMISSIS- non poteva sapere che l’Azienda Agricola -OMISSIS- sarebbe stata colpita da un provvedimento interdittivo e, quindi, si configura una delle ipotesi disciplinate dall’art. 4 del Reg. CE n. 640/2014; né potrebbe ritenersi sussistente un profilo di colpa in capo l’-OMISSIS- perché essa al momento della presentazione della domanda di aiuto faceva affidamento sulla validità ed efficacia dei contratti di concessione dei fondi.

VII) Eccesso di potere per disparità di trattamento; violazione del principio di ragionevolezza e del principio del buon andamento dell’amministrazione, sancito dall’art. 97 Cost.

Per le ragioni già dedotte con il settimo motivo del ricorso introduttivo, se si considera la posizione dell’Azienda Agricola -OMISSIS-, anche l’impugnato provvedimento del 1° dicembre 2022 è illegittimo perché determina un’ingiustificata disparità di trattamento.

VIII) Violazione e falsa applicazione dell’art. 28 del Reg. CE n. 908/2014 in relazione all’art. 2268 cod. civ.; eccesso di potere per sviamento.

Per le ragioni già dedotte con l’ottavo motivo del ricorso introduttivo anche l’impugnato provvedimento del 1° dicembre 2022 si pone in contrasto con l’art. 28 del Reg. CE n. 908/2014 e con l’art. 2268 cod. civ.

IX) Illegittimità derivata.

Le censure dedotte con i primi sette motivi di ricorso riguardano anche i provvedimenti impliciti o, se esistenti, non conosciuti e non comunicati, con i quali l’AGEA ha ritenuto di rigettare le domande n. -OMISSIS-.

L’AGEA con memoria depositata in data 17 aprile 2022 ha replicato alle censure dedotte con i motivi aggiunti ribadendo innanzi tutto che: A) quello in data 1° dicembre 2022 si configura come un provvedimento di convalida e, quindi, non risulta violato il divieto di integrazione della motivazione del provvedimento impugnato; B) il provvedimento del 1° dicembre 2022 si limita a «precisare come la decadenza dai contributi avesse ad oggetto anche il lotto 7», ciòin quanto tale lotto – seppure non menzionato in motivazione – era anch’esso oggetto del provvedimento del -OMISSIS-, sia perché tra le particelle indicate in motivazione erano comprese anche quelle relative ai terreni compresi nel lotto 7, sia perché la somma di cui era chiesta la restituzione si riferiva anche alle particelle del lotto 7 indicate in motivazione, sia perché con la determinazione del Comune di -OMISSIS- n. -OMISSIS-, espressamente richiamata in motivazione, è stata disposta la risoluzione di diritto dei contratti di concessione relativi ai lotti 5, 6 e 7; C) il provvedimento di revoca conseguente ad una interdittiva antimafia non deve essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento, fermo restando che nel caso in esame tale comunicazione non era comunque necessaria perché l’-OMISSIS- era già a conoscenza del procedimento, come dimostra il fatto che il ricorso introduttivo è stato notificato alla Difesa erariale in data 28 ottobre 2022.

In replica al terzo dei motivi aggiunti l’AGEA ha ribadito che il contratto di concessione risolto costituiva il presupposto di fatto e di diritto per l’erogazione del contributo in favore dell’-OMISSIS-, sicché «venendo meno il contratto, non poteva che venir meno anche il contributo». Inoltre l’AGEA ha precisato che: A) essa non si è sostituita al Comune di -OMISSIS-, ma piuttosto – quale Ente pubblico sul quale grava, ai sensi dell’art. 4, comma 1, lett. a), del decreto legislativo n. 74/2018 e dell’art. 7, par. 6, del Reg. CE n. 1306/2013, la responsabilità della corretta gestione dei contributi erogati dalla UE – ha ritenuto di dover «prescindere dal potere conservativo che ha inteso esercitare il Comune di -OMISSIS-», perché tale potere è stato esercitato «in violazione di legge e, comunque, senza alcun effetto utile»; B) come risulta dalla corrispondenza tra essa e il Comune di -OMISSIS-, quest’ultimo «non è stato in grado di indicare l’interesse pubblico» cui è preordinata la determinazione n. -OMISSIS-, né può ritenersi, come invece sostiene la parte ricorrente, che l’interesse pubblico alla conservazione dei contratti di concessione consista nell’interesse del Comune al percepimento dell’entrata derivante dai contratti stessi; C) in ogni caso la determinazione n. -OMISSIS- produce effetti solamente ex nunc, ossia dal giorno (14 maggio 2022) della presa d’atto della modifica della compagine delle due ATI e, quindi, «considerato che la determina di revoca della determina di risoluzione delle concessioni è intervenuta lo stesso giorno in cui quelle concessioni venivano a scadenza naturale, si deve concludere nel senso che, per tutta la loro durata, le concessioni sono state in capo ad un soggetto che non aveva i requisiti morali per esserne titolare e che, per quel che riguarda la posizione di AGEA, non aveva titolo a percepire i contributi al settore agricolo»; D) in considerazione dell’efficacia ex nunc della determinazione n. -OMISSIS-, non era necessario impugnare tale provvedimento, anche perché la motivazione del provvedimento impugnato con il ricorso introduttivo è stata integrata per chiarire che la sostituzione dell’Azienda Agricola -OMISSIS- è intervenuta quando i contratti di concessione non erano più in corso di esecuzione.

Al quarto ed al quinto dei motivi aggiunti l’AGEA ha replicato ribadendo che l’art. 48 del decreto legislativo n. 50/2016 consente alla stazione appaltante di proseguire il rapporto derivante dal contratto di appalto con un operatore economico diverso solo se si tratta di un contratto ancora da eseguire, mentre nel caso in esame si tratta di contratti già eseguiti.

Avuto riguardo al sesto dei motivi aggiunti l’AGEA ha precisato che: A) ai sensi dell’art. 2, par. 2, del Regolamento CE n. 1306/2013 sul finanziamento, sulla gestione e sul monitoraggio della politica agricola, “la ‘forza maggiore’ e le ‘circostanze eccezionali’ possono essere, in particolare, riconosciute nei seguenti casi: a) il decesso del beneficiario; b) l’incapacità professionale di lunga durata del beneficiario; c) una calamità naturale grave che colpisce seriamente l’azienda; d) la distruzione fortuita dei fabbricati aziendali adibiti all’allevamento; e) un’epizoozia o una fitopatia che colpisce la totalità o una parte, rispettivamente, del patrimonio zootecnico o delle colture del beneficiario; f) l’esproprio della totalità o di una parte consistente dell’azienda se tale esproprio non poteva essere previsto alla data di presentazione della domanda”, sicché tra le fattispecie espressamente indicate dal Regolamento non rientra quella oggetto del presente giudizio; B) avuto riguardo alla casistica residuale cui si riferisce l’inciso “in particolare”, contenuto nel predetto art. 2, par. 2, nella Comunicazione della Commissione europea C(88) 1696, relativa alla “forza maggiore” nel diritto dell’Unione europea, è stato precisato come la costante giurisprudenza della Corte di Giustizia individui la forza maggiore nella circostanza anormale, indipendente dall’operatore (elemento oggettivo) e nelle conseguenze inevitabili malgrado tutta la diligenza usata (elemento soggettivo); C) nel dettaglio, secondo tale Comunicazione la “circostanza anormale” è quella che va considerata imprevedibile o, almeno, tanto improbabile che un operatore diligente può considerarne il rischio trascurabile, mentre la circostanza “indipendente dall’operatore” è quella che si trova fuori dal suo controllo in senso lato, ossia nel senso che “non sono indipendenti dall’operatore gli atti, anche dolosi, commessi dagli altri contraenti in quanto spetta all’operatore scegliere con cura i suoi partner commerciali e imporre loro, nel contratto, il rispetto delle clausole contrattuali in modo sufficientemente vincolante (se del caso occorre prevedere delle penali per inadempimento degli obblighi contrattuali)”; D) nella fattispecie la ragione della risoluzione dei contratti di concessione e della conseguente revoca del contributo risiede nella carenza di un fondamentale requisito morale in capo alle due ATI in quanto, «sebbene una tale mancanza sia da attribuire ad una sola delle imprese parte delle ATI (in una mandataria, nell’altra mandante), la condizione risolutiva del contratto normativamente prevista produceva effetti anche per tutte le altre»; E) l’-OMISSIS-, pur non avendo le capacità investigative della Prefettura, tuttavia aveva ben presente la condizione risolutiva cui sono assoggettate le concessioni di terreni demaniali agricoli e, quindi, «avrebbe potuto cautelarsi decidendo di non associarsi ad un’azienda non ancora in possesso della documentazione antimafia liberatoria, o pretendendo l’inserimento nel contratto di associazione di imprese di una clausola di rivalsa che la tutelasse in caso di risoluzione del contratto per carenza di requisiti degli altri contraenti»; F) in ogni caso, ai sensi dell’art. 4, par. 2, del Reg. CE n. 640/2014, invocato da controparte, l’esimente della forza maggiore può riconoscersi solo quando questa sia comunicata per iscritto all’autorità competente, entro 15 giorni lavorativi dalla data in cui il beneficiario o il suo rappresentante sia in condizione di farlo, ma questo termine decadenziale non è stato rispettato.

Alle restanti censure dedotte con i motivi aggiunti l’AGEA ha replicato ribadendo sostanzialmente quanto osservato con la precedente memoria difensiva.

La parte ricorrente con la memoria depositata in data 20 aprile 2023 ha insistito per l’accoglimento del ricorso evidenziando che il Consiglio di Stato con le ordinanze cautelari n. 747 e n. 749 del 24 febbraio 2023 (versate in atti), si è pronunciato su questioni identiche a quelle oggetto del presente giudizio. In particolare con la seconda ordinanza è stato accolto l’appello cautelare proposto dall’Azienda Agricola -OMISSIS- (mandataria) precisando in motivazione che «la determina del Comune di -OMISSIS- n. -OMISSIS-, la quale non risulta essere stata sospesa né annullata, in via giurisdizionale o di autotutela, ha dato atto della “vigenza ed efficacia dei primari contratti periodo 15 maggio 2021-14 maggio 2022”, con ciò evidentemente assegnando effetti retroattivi al subentro della società -OMISSIS- quale mandataria della ATI».Dunque, a detta della ricorrente, «se il rapporto contrattuale è stato fatto salvo retroattivamente nei confronti della mandataria in sostituzione, a fortiori lo stesso deve ritenersi tale nei confronti della mandante odierna ricorrente con la conseguenza che la detenzione legale delle particelle dichiarate in domanda deve ritenersi a tutti gli effetti valida ed efficace».
L’AGEA con la memoria di replica depositata in data 25 aprile 2022 ha a sua volta insistito per la reiezione del ricorso osservando innanzi tutto che le due ordinanze cautelari del Consiglio di Stato invocate dalla parte ricorrente sono frutto di una cognizione solo sommaria delle controversie e sono succintamente motivate, senza prendere posizione su questioni di assoluto rilievo, come la differenza tra le funzioni attribuite all’AGEA nell’ambito delle procedure di assegnazione dei contributi previsti dalla politica agricola comune e quelle, di tutt’altra natura, attribuite ai Comuni in materia di gestione dei beni demaniali.

In particolare l’AGEA: A) da un lato, ha stigmatizzato la tendenza del Comune di -OMISSIS- a salvaguardare «sempre e comunque», anche a seguito di interdittive antimafia, gli effetti dei contratti di concessione demaniale dallo stesso stipulati, con conseguenti «ricadute negative anche sulla successiva concessione di contributi europei a sostegno della produzione agricola»; B) dall’altro, ha evidenziato che essa, finanche nel caso di delega di funzioni, “resta in ogni caso responsabile dell’efficace gestione dei fondi”, “rimane l’unico responsabile della legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti, compresa la tutela degli interessi finanziari dell’Unione” e “sottopone periodicamente a verifica i compiti delegati per accertarsi che l’operato dell’organismo sia di livello soddisfacente e conforme alla normativa dell’Unione” (cfr. Allegato I al Reg. CE n. 907/2014).

Dunque, secondo l’AGEA, rimane in capo ad essa «un dovere di controllo sull’intera procedura al fine di garantire che gli aiuti/contributi vengano concessi in modo conforme alla normativa, tanto nazionale quanto comunitaria» (come si evince dall’Allegato al Regolamento CE n. 907/2014, ove si prevede altresì che “il pagamento può essere autorizzato solo quando sono stati effettuati controlli sufficienti per verificare la conformità alla normativa dell’Unione” dell’intera procedura di erogazione degli aiuti) e, quindi, essa non può ritenersi «vincolata all’attività compiuta da soggetti che, a vario titolo – anche in maniera indiretta – incidono sul procedimento che porta al conferimento degli aiuti/contributi europei in materia».

L’AGEA ha poi ribadito le contestazioni relative alla «discutibile attività dell’Ente locale competente al rilascio dei titoli di conduzione per quelle superfici dichiarate dagli interessati nella domanda di contributo e la cui sussistenza rappresentava la condizione per la loro attribuzione», osservando che il Comune di -OMISSIS-, «pur avendo dapprima riconosciuto la risoluzione di diritto dei contratti di concessione demaniale per intervenuta interdittiva antimafia, ha poi proceduto – solo in un momento successivo e solo nel giorno di scadenza naturale delle concessioni – a far rivivere quei contratti, di fatto determinando la sopravvivenza delle condizioni per l’attribuzione dei contributi».

In definitiva, secondo l’AGEA, laddove essa ravvisi «serie violazioni», da parte di un’altra Amministrazione, di una normativa di settore e, in particolare, della normativa Antimafia, ben può discostarsi dai provvedimenti adottati da tale Amministrazione, stante la necessità di «tutelare gli interessi finanziari dell’Unione europea, i quali verrebbero seriamente compromessi laddove l’Agenzia fosse vincolata tout court all’attività di Amministrazioni nazionali che nessuna responsabilità hanno nella gestione degli aiuti e degli interventi derivanti dalla politica agricola comune».

Il ricorrente con la memoria depositata in data 20 aprile 2023 ha insistito per l’accoglimento del ricorso osservando, in particolare, che le ordinanze del Consiglio di Stato del 24 febbraio 2023 hanno: A) confermato che ben potesse applicarsi alla fattispecie in esame la disciplina posta dall’art. 48, commi 17 e 18, del decreto legislativo n. 50 del 2016; B) «escluso l’improvvida volontà di AGEA di disapplicare attraverso un potere extra ordinem la determina n. -OMISSIS-»; C) «conferito efficacia (retroattiva) alla sostituzione ed al subentro della società -OMISSIS- quale mandataria della ATI», confermando che la determina n. -OMISSIS- non è stata sospesa né annullata, e ciò ad ulteriore riprova che l’AGEA ben avrebbe potuto impugnarla innanzi al Giudice amministrativo invece di disapplicarla senza tenere conto delle prerogative riservate alle Amministrazioni indicate nell’art. 83 del decreto legislativo n. 159/2011.
Alla pubblica udienza del 25 maggio 2023 il ricorso è stato chiamato e trattenuto in decisione.

DIRITTO

Ai fini della disamina delle complesse questioni poste all’attenzione del Collegio si rende necessaria una preliminare ricostruzione del quado normativo nel quale vanno ad inserirsi il provvedimento prot. n. -OMISSIS-, impugnato con il ricorso introduttivo, ed il provvedimento prot. n. -OMISSIS-, impugnato con i motivi aggiunti.

La materia delle misure interdittive antimafia è disciplinata dal decreto legislativo n. 159/2011, il quale, per quanto interessa in questa sede, prevede innanzi tutto al comma 1 dell’art. 67 (rubricato “Effetti delle misure di prevenzione”) che “Le persone alle quali sia stata applicata con provvedimento definitivo una delle misure di prevenzione previste dal libro I, titolo I, capo II non possono ottenere: … b) … concessioni di beni demaniali allorché siano richieste per l’esercizio di attività imprenditoriali; … g) contributi, finanziamenti o mutui agevolati ed altre erogazioni dello stesso tipo, comunque denominate, concessi o erogati da parte dello Stato, di altri enti pubblici o delle Comunità europee, per lo svolgimento di attività imprenditoriali; …”.

Rilevano poi le seguenti, ulteriori disposizioni del decreto legislativo n. 159/2011: A) l’art. 83 (rubricato “Ambito di applicazione della documentazione antimafia”), il quale dispone al comma 1 che “Le pubbliche amministrazioni e gli enti pubblici, … devono acquisire la documentazione antimafia di cui all’articolo 84 prima di stipulare, approvare o autorizzare i contratti e subcontratti relativi a lavori, servizi e forniture pubblici, ovvero prima di rilasciare o consentire i provvedimenti indicati nell’articolo 67”; B) l’art. 84 (rubricato “Definizioni”), il quale dispone al comma 3 che “L’informazione antimafia consiste nell’attestazione della sussistenza o meno di una delle cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui all’articolo 67, nonché, fatto salvo quanto previsto dall’articolo 91, comma 6, nell’attestazione della sussistenza o meno di eventuali tentativi di infiltrazione mafiosa tendenti a condizionare le scelte e gli indirizzi delle società o imprese interessate indicati nel comma 4”; C) l’art. 92 (rubricato “Procedimento di rilascio delle informazioni antimafia”), il quale dispone al comma 3 che “… I contributi, i finanziamenti, le agevolazioni e le altre erogazioni di cui all’articolo 67 sono corrisposti sotto condizione risolutiva e i soggetti di cui all’articolo 83, commi 1 e 2, revocano le autorizzazioni e le concessioni o recedono dai contratti, fatto salvo il pagamento del valore delle opere già eseguite e il rimborso delle spese sostenute per l’esecuzione del rimanente, nei limiti delle utilità conseguite”, e al comma 4 che “La revoca e il recesso di cui al comma 3 si applicano anche quando gli elementi relativi a tentativi di infiltrazione mafiosa siano accertati successivamente alla stipula del contratto, alla concessione dei lavori o all’autorizzazione del subcontratto”; D) l’art. 94 (rubricato “Effetti delle informazioni del prefetto”), il quale dispone al comma 1 che “Quando emerge la sussistenza di cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui all’articolo 67 o di un tentativo di infiltrazione mafiosa, di cui all’articolo 84, comma 4 ed all’articolo 91, comma 6, nelle società o imprese interessate, i soggetti di cui all’articolo 83, commi 1 e 2 cui sono fornite le informazioni antimafia, non possono stipulare, approvare o autorizzare i contratti o subcontratti, né autorizzare, rilasciare o comunque consentire le concessioni e le erogazioni”; E) l’art. 95 (rubricato “Disposizioni relative ai contratti pubblici”), il quale dispone al comma 1 che “Se taluna delle situazioni da cui emerge un tentativo di infiltrazione mafiosa, di cui all’articolo 84, comma 4, ed all’articolo 91, comma 6, interessa un’impresa diversa da quella mandataria che partecipa ad un’associazione o raggruppamento temporaneo di imprese, le cause di divieto o di sospensione di cui all’articolo 67 non operano nei confronti delle altre imprese partecipanti quando la predetta impresa sia estromessa o sostituita anteriormente alla stipulazione del contratto. La sostituzione può essere effettuata entro trenta giorni dalla comunicazione delle informazioni del prefetto qualora esse pervengano successivamente alla stipulazione del contratto”.

Rileva infine l’art. 48 del decreto legislativo n. 50 del 2016, il quale a sua volta dispone: A) al comma 17, che “… in caso di perdita, in corso di esecuzione, dei requisiti di cui all’articolo 80, ovvero nei casi previsti dalla normativa antimafia, la stazione appaltante può proseguire il rapporto di appalto con altro operatore economico che sia costituito mandatario nei modi previsti dal presente codice purché abbia i requisiti di qualificazione adeguati ai lavori o servizi o forniture ancora da eseguire; non sussistendo tali condizioni la stazione appaltante deve recedere dal contratto”; B) al comma 18, che “… in caso di perdita, in corso di esecuzione, dei requisiti di cui all’articolo 80, ovvero nei casi previsti dalla normativa antimafia, il mandatario, ove non indichi altro operatore economico subentrante che sia in possesso dei prescritti requisiti di idoneità, è tenuto alla esecuzione, direttamente o a mezzo degli altri mandanti, purché questi abbiano i requisiti di qualificazione adeguati ai lavori o servizi o forniture ancora da eseguire”; C) al comma 19-ter, che “Le previsioni di cui ai commi 17, 18 e 19 trovano applicazione anche laddove le modifiche soggettive ivi contemplate si verifichino in fase di gara”.

Tanto premesso, l’esame delle censure formulate dalla ricorrente deve iniziare da quelle dedotte con il terzo ed il sesto motivo del ricorso introduttivo, poi ulteriormente ribadite ed illustrate con i motivi aggiunti, con cui la parte ricorrente deduce che ambedue i provvedimenti l’impugnati si fondano su un inammissibile «automatismo, in forza del quale l’AGEA «finisce per estendere gli effetti interdittivi anche nei confronti di soggetti terzi, che in totale buona fede ed assolutamente incolpevoli rispetto alle situazioni di controindicazione – non conosciute né conoscibili con l’ausilio dell’ordinaria diligenza al momento della conclusione del rapporto – sono entrate in correlazione con l’impresa interdetta».In particolare, a detta della parte ricorrente, l’AGEA avrebbe omesso di considerare che l’-OMISSIS- non è destinataria diretta di alcuna interdittiva antimafia e che, comunque, essa all’inizio dell’anno 2021 ben difficilmente avrebbe potuto immaginare che l’Azienda Agricola -OMISSIS- nel mese di -OMISSIS- sarebbe stata colpita da un provvedimento interdittivo. L’AGEA, quindi, non avrebbe considerato che nella fattispecie si configura una delle ipotesi disciplinate dall’art. 4 del Reg. CE n. 640/2014, rubricato “Forza maggiore e circostanze eccezionali”.

Tali censure sono prive di fondamento alla luce delle articolate e condivisibili considerazioni svolte dall’Amministrazione resistente nelle proprie difese.

Innanzi tutto va rilevato che l’-OMISSIS- è un soggetto diverso dall’Azienda Agricola -OMISSIS-, destinataria dell’interdittiva antimafia della -OMISSIS-, così come i rapporti giuridici derivanti dai contratti di concessione sottoscritti tra il Comune di -OMISSIS- e le due ATI sono rapporti diversi da quelli sorti tra l’AGEA e l’-OMISSIS- a seguito delle domande di aiuto presentate da quest’ultima. Peraltro si configura una relazione di presupposizione tra i predetti rapporti: ciò in quanto l’-OMISSIS- nelle proprie domande ha indicato all’AGEA le superfici dei fondi detenuti grazie ai contratti di associazione temporanea di imprese sottoscritti dall’Azienda stessa nel marzo 2021, ossia ha puntualmente individuato i terreni che la ATI -OMISSIS- e la ATI -OMISSIS- hanno ottenuto in concessione in quanto aggiudicatarie, rispettivamente, dei lotti 5 e 6 e del lotto 7 della gara indetta dal Comune di -OMISSIS-.

Coglie allora nel segno l’AGEA quando afferma che a seguito dell’interdittiva antimafia che ha colpito l’Azienda Agricola -OMISSIS- si è verificata la risoluzione di diritto dei contratti di concessione con le due ATI, come accertato dal Comune di -OMISSIS- con la determinazione n. -OMISSIS-, e di conseguenza gli effetti di tale provvedimento si sono inevitabilmente prodotti anche nei confronti dell’-OMISSIS- non già perché il provvedimento fosse direttamente efficace nei suoi confronti, bensì perché la medesima Azienda Agricola era legata all’Azienda Agricola -OMISSIS- (quale mandataria dell’ATI -OMISSIS- e mandante dell’ATI -OMISSIS-) dai contratti di associazione temporanea di imprese sottoscritti nel marzo 2021.

Decisiva in tal senso risulta l’interpretazione dell’art. 95, comma 1, del decreto legislativo n. 159/2011, il quale – laddove il tentativo di infiltrazione mafiosa riguardi un’impresa diversa da quella che partecipa come mandataria ad un’associazione temporanea di imprese – consente la estromissione o la sostituzione di tale impresa anteriormente alla stipulazione del contratto proprio al fine di impedire che le cause di cui all’art. 67 del medesimo decreto legislativo operino anche nei confronti delle altre imprese partecipanti all’associazione e, quindi, sul presupposto che (in assenza di un atto di estromissione o di sostituzione) le cause di cui all’anzidetto art. 67 siano inevitabilmente destinate ad operare anche nei confronti delle altre imprese.

In definitiva il Collegio condivide la tesi dell’AGEA secondo cui i contratti di concessione tra il Comune di -OMISSIS- e le due ATI, in forza dei quali l’-OMISSIS- deteneva i terreni indicati nelle proprie domande di contributo, costituivano il presupposto per l’erogazione dei contributi richiesti e, quindi, una volta risolti tali contratti, è venuto meno anche il presupposto per la concessione del contributo.

Né miglior sorte merita l’ulteriore censura dedotta dalla parte ricorrente, secondo la quale l’-OMISSIS- mai avrebbe potuto immaginare che nel mese di -OMISSIS- l’Azienda Agricola -OMISSIS- sarebbe stata colpita da un provvedimento interdittivo e che, quindi, nei suoi confronti potrebbero trovare applicazione le norme europee che consentono di mantenere l’aiuto.

A tal riguardo il Collegio condivide il ragionamento svolto dall’AGEA nella memoria depositata il 17 aprile 2022, secondo il quale: A) l’-OMISSIS- avrebbe potuto cautelarsi decidendo di non associarsi ad un soggetto non ancora in possesso della prescritta documentazione antimafia, oppure pretendendo l’inserimento nel contratto di associazione di imprese di una clausola di rivalsa che la tutelasse in caso di risoluzione del contratto per carenza di requisiti degli altri contraenti; B) anche a voler considerare quanto accaduto come un’ipotesi di “forza maggiore”, ai sensi dell’art. 4, par. 2, del Reg. CE n. 640/2014, la relativa esimente può riconoscersi solo quando sia comunicata per iscritto all’autorità competente entro 15 giorni lavorativi dalla data in cui il beneficiario o il suo rappresentante sia in condizione di farlo, ma tale termine decadenziale non è stato rispettato dall’-OMISSIS-.

Parimenti infondate sono le censure dedotte con il quarto ed il quinto motivo del ricorso introduttivo, poi ribadite ed illustrate con i motivi aggiunti, con le quali la parte ricorrente si duole del fatto che l’AGEA abbia ritenuto inapplicabile ai rapporti concessori tra il Comune di -OMISSIS- e le due ATI la disciplina posta dall’art. 48, commi 9, 17, 18, 19-bis e 19-ter del decreto legislativo n. 50 del 2016, senza considerare che tale disciplina è richiamata dall’art. 2 dell’avviso pubblico della gara indetta dal comune di -OMISSIS- per la concessione dei terreni demaniali e senza considerare che l’istituto della sostituzione della mandataria e/o della mandante dell’ATI è uno dei principi generali richiamati dall’art. 4 del decreto legislativo n. 50/2016 e, quindi, applicabili anche ai contratti attivi, come i contratti di concessione di beni demaniali.

A tal riguardo coglie ancora una volta nel segno l’AGEA quando nel provvedimento in data 1° dicembre 2022 e nei propri scritti evidenzia che – come si desume dal combinato disposto dei commi 17 e 18 dell’art. 48 con il comma 19-ter dello stesso articolo – la stazione appaltante può proseguire il rapporto derivante dal contratto di appalto con un operatore economico diverso, purché la modifica della composizione del raggruppamento temporaneo intervenga “in fase di gara” o comunque “in corso di esecuzione”. Invece nel caso in esame – a fronte di contratti di concessione, aventi efficacia dal 15 maggio 2021 al 14 maggio 2022, che prevedevano un diritto di pascolo limitato al periodo dal 20 giugno al 15 novembre 2021 – l’estromissione dell’Azienda Agricola -OMISSIS-, colpita dall’interdittiva antimafia, e la conseguente modifica della compagine associativa delle due ATI sono intervenute in data 13 maggio 2022, ossia solo il giorno antecedente la scadenza dei contratti di concessione. Inoltre il Comune di -OMISSIS- ha preso atto della modifica della compagine associativa delle due ATI in data 14 maggio 2022, ossia il giorno stesso in cui è cessata l’esecuzione dei contratti.

Diverse considerazioni valgono per la seconda censura dedotta con il terzo motivo del ricorso introduttivo e poi ribadita con i motivi aggiunti, con la quale la parte ricorrente lamenta che l’AGEA ha ritenuto di poter prescindere dalla sopravvenuta adozione della determinazione n. -OMISSIS- sulla base dell’erroneo presupposto che essa, in qualità di soggetto “responsabile nei confronti dell’Unione europea”degli adempimenti connessi con la gestione degli aiuti derivanti dalla politica agricola comune, sarebbe titolare del potere di disapplicare la predetta determinazione n. -OMISSIS-.

In particolare, secondo la parte ricorrente, il ruolo dell’AGEA «si esaurisce nella verifica della sussistenza di un titolo idoneo, in astratto, a comprovare la conduzione dei fondi sui quali vengono richiesti i contributi». Pertanto, da un lato, deve escludersi che l’AGEA potesse operare un «accertamento c.d. incidentale» sulla validità o sull’efficacia del titolo di conduzione dei fondi indicato dall’-OMISSIS- nella propria domanda (ossia sulla validità o sull’efficacia dei contratti di concessione relativi ai lotti 5, 6 e 7). Dall’altro, deve ritenersi che l’AGEA avrebbe dovuto impugnare innanzi al Giudice amministrativo la determinazione n. -OMISSIS- per contestare le valutazioni del Comune di -OMISSIS- sulla modifica della compagine associativa delle due ATI e sull’interesse pubblico alla continuità dei contratti di concessione in corso di esecuzione.

A tale censura l’AGEA ha diffusamente replicato nei propri scritti evidenziando che: A) come risulta dalla corrispondenza tra essa e il Comune di -OMISSIS-, quest’ultimo non è stato in grado di indicare l’interesse pubblico alla prosecuzione dei contratti cui risulta preordinata la determinazione n. -OMISSIS-, interesse che – a differenza di quanto sostiene la parte ricorrente – non può essere individuato nell’interesse (pur risultante dalla motivazione del provvedimento) a percepire l’entrata derivante dai contratti stessi; B) in ogni caso la determinazione n. -OMISSIS- produce effetti solo ex nunc, ossia dal momento in cui il Comune ha presa atto della modifica della compagine delle due ATI e, quindi, «per tutta la loro durata, le concessioni sono state in capo ad un soggetto che non aveva i requisiti morali per esserne titolare e che, per quel che riguarda la posizione di AGEA, non aveva titolo a percepire i contributi al settore agricolo»; C) in definitiva essa, proprio in considerazione dell’efficacia ex nunc della determinazione n. -OMISSIS-, non era affatto tenuta ad impugnare tale provvedimento.

La parte ricorrente, a sua volta, nei propri scritti difensivi ha puntualmente replicato a tali assunti evidenziando che: A) la determinazione n. -OMISSIS-, a dispetto del nomen iuris utilizzato nel provvedimento stesso, dev’essere qualificata come un provvedimento di annullamento d’ufficio, con efficacia ex tunc, perché è stata adottata dal Comune di -OMISSIS- per porre rimedio all’errore in cui lo stesso è incorso adottando la determinazione n. -OMISSIS- senza aver preventivamente consentito alle due ATI di modificare la rispettiva compagine associativa estromettendo l’Azienda Agricola -OMISSIS-; B) l’efficacia retroattiva della determinazione n. -OMISSIS- è stata comunque riconosciuta nelle ordinanze n. 747 e n. 749 del 24 febbraio 2023, con le quali il Consiglio di Stato ha accolto le istanze cautelari presentate in primo grado avverso provvedimenti analoghi a quelli qui impugnati, evidenziando in motivazione che la determina del Comune di -OMISSIS- n. -OMISSIS-, che «non risulta essere stata sospesa né annullata, in via giurisdizionale o di autotutela, ha dato atto della “vigenza ed efficacia dei primari contratti periodo 15 maggio 2021-14 maggio 2022”, con ciò evidentemente assegnando effetti retroattivi al subentro della società -OMISSIS- quale mandataria della ATI».

Poste tali premesse, giova innanzi tutto precisare che il Comune di -OMISSIS- con la determinazione n. -OMISSIS-, avente il seguente oggetto: “Revoca della determinazione n. -OMISSIS- a seguito della sostituzione nell’ A.T.I. dei soggetti interessati dai provvedimenti di interdittiva antimafia ai sensi dell’art. 91 comma 7 bis, del D. Lgs. 159/2011 e ss.mm.ii, emessi dalla -OMISSIS-”ha preso atto della modifica della compagine associativa delle due ATI, determinata dagli atti sottoscritti in data 13 maggio 2022, ed ha conseguentemente disposto di «revocare»la precedente determinazione n. -OMISSIS-, ma ha dato espressamente atto «della vigenza ed efficacia dei primari contratti periodo 15 maggio 2021-14 maggio 2022». Dunque la tesi dell’efficacia retroattiva della determinazione n. -OMISSIS- trova un solido appiglio nella parte dispositiva di tale provvedimento e risulta per di più avallata da quanto affermato dal Consiglio di Stato nelle predette ordinanze cautelari n. 747 e n. 749 del 24 febbraio 2023.

Tuttavia, a giudizio del Collegio, ciò non significa affatto che il Consiglio di Stato abbia, altresì, avallato l’operato del Comune di -OMISSIS-. Difatti nella motivazione delle predette ordinanze cautelari è stato evidenziato soltanto che la determinazione n. -OMISSIS- «non risulta essere stata sospesa né annullata, in via giurisdizionale o di autotutela». Piuttosto, proprio le considerazioni innanzi svolte dal Collegio in merito all’inapplicabilità della disciplina posta dall’art. 48 del decreto legislativo n. 50 del 2016 ai rapporti concessori tra il Comune di -OMISSIS- e le due ATI inducono a dubitare della legittimità della determinazione n. -OMISSIS-. Difatti – giova ribadirlo – il Comune di -OMISSIS- ha preso atto della modifica della compagine associativa delle due ATI solo in data 14 maggio 2022, ossia il giorno stesso in cui è cessata l’esecuzione dei due contratti di concessione, e senza considerare quanto previsto dall’art. 48 del decreto legislativo n. 50 del 2016.

Tenuto conto di quanto precede, e considerato che neppure dagli atti del presente giudizio risulta che la suddetta determinazione n. -OMISSIS- sia stata sospesa o annullata, in via giurisdizionale, giustiziale o di autotutela, nonostante la corrispondenza tra l’AGEA e il Comune di -OMISSIS-, occorre chiedersi se l’AGEA, nell’esercizio delle funzioni ad essa attribuite dall’art. 4, comma 1, lett. a), del decreto legislativo n. 74/2018 e dell’art. 7, par. 6, del Regolamento UE n. 1306/2013, fosse titolare, o meno, del potere di disapplicare la determinazione n. -OMISSIS-, in quanto ritenuta (si ribadisce, correttamente) illegittima.

A tale quesito il Collegio ritiene debba rispondersi negativamente – nonostante le osservazioni formulate dall’AGEA nella memoria di replica depositata in data 26 aprile 2023 – sia in ragione del combinato disposto dell’art. 67, comma 1, del decreto legislativo n. 159/2011 con l’art. 83, comma 1, del medesimo decreto legislativo, sia in ragione della già evidenziata relazione di presupposizione che si configura tra i rapporti giuridici derivati dai contratti sottoscritti tra il Comune di -OMISSIS- e le due ATI ed i diversi rapporti giuridici sorti tra l’AGEA e l’-OMISSIS- a seguito delle domande di aiuto presentate da quest’ultima.

Innanzi tutto dal combinato disposto tra le due disposizioni del decreto legislativo n. 159/2011 sopra richiamate emerge che, ai fini dell’applicazione della normativa antimafia, devono essere tenute distinte le funzioni del Comune di -OMISSIS-, Ente cui compete la gestione dei rapporti concessori derivati dai contratti stipulati con le due ATI, dalle funzioni dell’AGEA, Ente cui compete la gestione dei diversi rapporti amministrativi derivati dalle domande di aiuto presentate dall’-OMISSIS-.

Tale distinzione rileva in quanto il Comune di -OMISSIS- nell’esercizio delle proprie funzioni: A) dapprima, con la determinazione n. -OMISSIS-, ha preso atto della risoluzione di diritto dei contratti stipulati con le due ATI a causa della sopravvenuta interdittiva antimafia adottata nei confronti dell’Azienda Agricola -OMISSIS- e, di conseguenza, con le proprie note in data 17 -OMISSIS- ha comunicato l’intervenuta risoluzione di diritto dei contratti anzidetti; B) in un secondo momento, con la determinazione n. -OMISSIS-, ha ritenuto di poter revocare la determinazione n. -OMISSIS- in ragione dell’avvenuta estromissione dell’Azienda Agricola -OMISSIS- dalla compagine associativa delle due ATI.

Invece l’AGEA, nell’esercizio delle proprie funzioni, posto che l’-OMISSIS- non risultava destinataria diretta di un’interdittiva antimafia, non ha potuto adottare direttamente un provvedimento di revoca del contributo (ovviamente limitato agli anticipi concessi all’-OMISSIS-), ma proprio in ragione della suddetta relazione di presupposizione ha correttamente ritenuto di tener conto dei provvedimenti adottati dal Comune di -OMISSIS- in ragione degli effetti che tali provvedimenti hanno prodotto, seppure indirettamente, sui rapporti sorti a seguito delle domande presentate dall’-OMISSIS-. Del resto non si spiegherebbe per quale ragione l’AGEA nel provvedimento in data -OMISSIS- abbia menzionato anche la determinazione del Comune di -OMISSIS- n. -OMISSIS- se si ritenesse che la medesima AGEA avrebbe potuto tenere conto dell’interdittiva antimafia adottata dal Prefetto nei confronti dell’Azienda Agricola -OMISSIS- senza la “mediazione” dei provvedimenti adottati dal Comune di -OMISSIS- nell’esercizio delle proprie competenze.

In altri termini l’AGEA non ha considerato che ad essa non compete la gestione dei rapporti concessori derivanti dai contratti stipulati dal Comune di -OMISSIS- con le due ATI, rispetto ai quali essa si configura un soggetto terzo, né che essa per tutelare gli interessi finanziari dell’Unione europea affidati alla sua cura, al pari di qualunque altro soggetto terzo rispetto ai predetti rapporti concessori, avrebbe dovuto impugnare innanzi al Giudice amministrativo, ovvero con ricorso straordinario, la predetta determinazione n. -OMISSIS- contestando la decisione del Comune di -OMISSIS- di caducare con efficacia retroattiva gli effetti risolutori dell’interdittiva antimafia conseguenti alla determinazione n. -OMISSIS-.

Difatti non può sottacersi la significativa circostanza che l’AGEA, nonostante la puntuale censura dedotta dalla parte ricorrente, non ha saputo indicare la norma attributiva del potere di operare un «accertamento c.d. incidentale» sulla validità o sull’efficacia dei titoli di conduzione dei fondi indicati nelle domande di concessione dei contributi, ma si è limitata ad invocare dapprima (nella memoria depositata in data 17 aprile 2023) le funzioni ad essa attribuite dall’art. 4, comma 1, lett. a), del decreto legislativo n. 74/2018 e dell’art. 7, par. 6, del Regolamento UE n. 1306/2013, e poi (nella memoria depositata in data 26 aprile 2023) le disposizioni contenute nell’Allegato I al Regolamento UE n. 907/2014. Tuttavia da tali disposizioni non si desume affatto l’esistenza, in capo all’AGEA, di un potere di disapplicazione analogo a quello attribuito al Giudice ordinario dall’art. 5 della legge 20 marzo 1865, n. 2248, allegato E.

Con ciò non s’intende negare – giova precisarlo – il primato del diritto dell’Unione europea, ossia l’efficacia vincolante delle disposizioni del Reg. CE 11 marzo 2014, n. 907/2014 (“Regolamento delegato della Commissione che integra il regolamento (UE) n. 1306/2013 del Parlamento europeo e del Consiglio per quanto riguarda gli organismi pagatori e altri organismi, la gestione finanziaria, la liquidazione dei conti, le cauzioni e l’uso dell’euro”)e, in particolare, della disposizione secondo quale l’organismo pagatore, ossia l’AGEA, “resta in ogni caso responsabile dell’efficace gestione dei fondi interessati; esso rimane l’unico responsabile della legittimità e regolarità delle operazioni sottostanti, compresa la tutela degli interessi finanziari dell’Unione, e ad esso compete dichiarare alla Commissione la spesa corrispondente e contabilizzarla”, nonché dell’ulteriore disposizione secondo la quale “il pagamento può essere autorizzato solo quando sono stati effettuati controlli sufficienti per verificare la conformità alla normativa dell’Unione”.

S’intende piuttosto affermare il seguente principio di diritto: l’AGEA, nell’esercizio delle funzioni di controllo sull’intera procedura ad essa attribuite, laddove ravvisi violazioni, da parte di altra Amministrazione nazionale, di una normativa di settore e, in particolare, della normativa Antimafia, deve attivare i rimedi ordinari previsti dall’ordinamento nei confronti dei provvedimenti illegittimi, ossia adire il Giudice amministrativo, ovvero proporre un ricorso straordinario al Capo dello Stato, e/o stimolare l’esercizio dei poteri di autotutela da parte dell’altra Amministrazione, e disporre nel contempo la sospensione del pagamento. Ciò che invece non può ammettersi – in ossequio al principio di legalità, da cui discendono i principi di nominatività e tipicità dei poteri amministrativi – è l’esercizio, da parte dell’AGEA, di un potere di disapplicazione dei provvedimenti adottati da altre Amministrazioni, che non si rinviene né nell’ordinamento dell’Unione europea, né in quello nazionale.

In ragione di quanto precede i provvedimenti dell’AGEA prot. n. -OMISSIS- e prot. n. -OMISSIS- sono illegittimi e devono essere annullati, con assorbimento delle restanti censure: ciò in quanto risulta pienamente satisfattivo dell’interesse fatto valere in giudizio dai ricorrenti l’accoglimento della censura incentrata sul fatto che la determinazione del Comune di -OMISSIS- n. -OMISSIS- abbia determinato con effetto retroattivo il venir meno del presupposto per la revoca del contributo oggetto della domanda n. -OMISSIS-.
Diverse considerazioni valgono per la domanda di annullamento provvedimenti impliciti o, se esistenti, non conosciuti e non comunicati, con i quali l’AGEA avrebbe rigettato le domande n. -OMISSIS-.

Non ignora il Collegio la giurisprudenza invocata dalla parte ricorrente (Consiglio di Stato, Ad. Plen., 20 gennaio 2020, n. 3) secondo la quale «è ammessa la sussistenza del provvedimento implicito quando l’Amministrazione, pur non adottando formalmente un provvedimento, ne determina univocamente i contenuti sostanziali, o attraverso un comportamento conseguente, ovvero determinandosi in una direzione, anche con riferimento a fasi istruttorie coerentemente svolte, a cui non può essere ricondotto altro volere che quello equivalente al contenuto del provvedimento formale corrispondente, congiungendosi tra loro i due elementi di una manifestazione chiara di volontà dell’organo competente e della possibilità di desumere in modo non equivoco una specifica volontà provvedimentale, nel senso che l’atto implicito deve essere l’unica conseguenza possibile della presunta manifestazione di volontà». Peraltro tale assunto di fonte giudiziale deve essere coordinato con la disposizione dell’art. 34, comma 1, cod. proc. amm., secondo la quale “In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati”.

Ciò posto, e non risultando dalle difese dell’AGEA che quest’ultima si sia finora pronunciata sulle predette domande n. -OMISSIS-, il Collegio ritiene che: A) da un lato, perduri l’inerzia dell’AGEA, nonostante l’istanza presentata dal legale dell’-OMISSIS- in data 9 luglio 2022 al fine di indurre l’AGEA a provvedere sulle predette domande, e che quindi l’Azienda stessa ben potrà agire ai sensi dell’art. 31, comma 1, cod. proc. amm. per contestare il silenzio-inadempimento dell’AGEA; B) dall’altro, dagli atti di causa non si evincano elementi sufficienti per ritenere che i provvedimenti in epigrafe indicati possono valere anche come provvedimenti impliciti di rigetto delle predette domande, sicché un’eventuale accoglimento della domanda di annullamento relativa agli asseriti provvedimenti impliciti dell’AGEA è precluso in radice dall’art. 34, comma 1, cod. proc. amm..

Dunque la domanda di annullamento in esame dev’essere respinta, fermo restando che l’AGEA nel provvedere sulle predette domande n. -OMISSIS- avrà cura di tener conto di quanto affermato nella presente sentenza circa l’operato del Comune di -OMISSIS-.

Avuto riguardo all’accoglimento solo parziale del ricorso e dei motivi aggiunti e considerato che gli atti della parte ricorrente sono stati redatti in violazione dei doveri di chiarezza e sinteticità, sancito dall’art. 3, comma 2, cod. proc. amm., sussistono comunque i presupposti per compensare integralmente tra le parti le spese del presente giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa della Regione autonoma Trentino – Alto Adige/Südtirol, sede di Trento, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 168 del 2022 e sul ricorso per motivi aggiunti in epigrafe indicato, li accoglie entrambi nei limiti indicati in motivazione e, per l’effetto, annulla i provvedimenti dell’AGEA prot. n. -OMISSIS- e prot. n. -OMISSIS- e il conseguente provvedimento di iscrizione del debito, sia della società che dei soci, all’interno del registro debitori.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

Ritenuto che sussistano i presupposti di cui all’articolo 52, commi 1 e 2, del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, e degli articoli 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679 del Parlamento europeo e del Consiglio del 27 aprile 2016, a tutela dei diritti o della dignità dei soggetti menzionati nella presente sentenza, manda alla Segreteria di procedere all’oscuramento delle relative generalità.

Così deciso in Trento nella camera di consiglio del giorno 25 maggio 2023 con l’intervento dei magistrati:

Fulvio Rocco, Presidente

Carlo Polidori, Consigliere, Estensore

Antonia Tassinari, Consigliere



L’ESTENSORE		IL PRESIDENTE
Carlo Polidori		Fulvio Rocco

IL SEGRETARIO

T.RG.A. Trento, sentenza 5 giugno 2023, n. 86; Pres. F.Rocco, Est. C.Polidori.

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Convegno Ravello, 27-28 ottobre 2023

C.G.A.R.S. sez. giurisdizionale, sentenza 2 novembre 2023, n.752, Pres. E.de Francisco, Est. A.Caleca.

TAR Firenze, sez.IV, sentenza 2 novembre 2023, n.995, Pres. R.Giani, Est. N.Fenicia.

TAR Napoli, sez.I, sentenza 2 novembre 2023, n.5963, Pres. V.Salamone, Est.G.Esposito.

Cons. Stato, sez. III, sentenza, 31 ottobre 2023, n. 9350; Pres. G.Ferrari, Est. G.Tulumello

Cons. Stato, sez. III, sentenza, 31 ottobre 2023, n. 9357; Pres. P.Carpentieri, Est. S.Santoleri.

TAR Parma, sez. I , sentenza 27 ottobre 2023, n.298; Est. I. Caso.

Sosp 276 per il Consiglio di Stato

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