Antimafia – Comunicazione interdittiva – Sentenza di patteggiamento con sospensione condizionale della pena – Non può giustificare l’irrogazione di misure di prevenzione – Inefficacia extrapenale della sentenza di patteggiamento (D.lgs. 150/2022, Riforma Cartabia) – Accoglie.
ECLI:IT:CGARS:2023:385SENT
Pubblicato il 05/06/2023
- 00385/2023REG.PROV.COLL.
- 00961/2022 REG.RIC.
REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
Il CONSIGLIO DI GIUSTIZIA AMMINISTRATIVA PER LA REGIONE SICILIANA
Sezione giurisdizionale
ha pronunciato la presente
SENTENZA
sul ricorso numero di registro generale 961 del 2022, proposto dal signor
-OMISSIS-, rappresentato e difeso dall’avvocato Luciano Termini e Giovanni Immordino, con domicilio digitale come da PEC da Registri di Giustizia e domicilio eletto presso lo studio dell’avvocato Luciano Termini in Palermo, Passaggio dei Poeti n. 11;
contro
Ufficio territoriale del Governo Palermo, Ministero dell’interno, in persona dei rispettivi legali rappresentanti pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato domiciliataria per legge in Palermo, via Valerio Villareale, n. 6;
per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Sicilia (Sezione Prima) n. 01051/2022, resa tra le parti.
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio dell’Ufficio Territoriale del Governo Palermo e del Ministero dell’interno;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nell’udienza pubblica del giorno 22 marzo 2023 il Cons. Antonino Caleca e uditi per le parti gli avvocati come specificato nel verbale;
Ritenuto e considerato in fatto e diritto quanto segue.
FATTO e DIRITTO
- Viene in decisione l’appello proposto dal signor -OMISSIS- (da ora in poi AM) per chiedere l’annullamento o la riforma della sentenza n. 1051 resa dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sede di Palermo, sez. I, in data 10 marzo 2022 con la quale viene respinta la richiesta di annullamento del provvedimento antimafia interdittivo prot. n. 72155 del 19 maggio 2021 della Prefettura di Palermo.
- I fatti rilevanti ai fini del decidere possono essere succintamente riassunti nei seguenti termini.
Il signor AM è titolare dell’omonima ditta individuale che opera nel campo della coltivazione e produzione di prodotti agricoli biologici.
Per condurre la propria attività, il signor AM percepiva i contributi dell’Agenzia per le erogazioni in agricoltura (AGEA).
2.1. In riscontro alla richiesta avanzata dall’ Agenzia per le erogazioni in agricoltura in data 16 luglio 2019, il Prefetto di Palermo in data 19 maggio 2021 adottava una “comunicazione antimafia interdittiva”.
Con la detta comunicazione il Prefetto dava atto dell’esistenza a carico dell’appellante di una sentenza di applicazione della pena su richiesta dello stesso, datata 21 febbraio 2007, relativa anche ad un reato inserito nell’elenco dei reati ostativi di cui all’art. 67 del d.lgs. 6 settembre 2001, n. 159 (codice antimafia).
Nella comunicazione del Prefetto non si specificava che il giudice penale aveva sospeso l’esecuzione della pena quantificata con la sentenza di patteggiamento e si evidenziava che relativamente alla stessa non era intervenuta la riabilitazione.
- Il signor AM impugnava la comunicazione del Prefetto rappresentando che la sentenza di applicazione della pena su richiesta delle parti era stata resa ben oltre 14 anni prima ed era relativa a fatti risalenti ad oltre 20 anni e, precisamente agli anni 2000 e 2001.
Il ricorrente evidenziava che il giudice penale aveva concesso la sospensione della pena inflitta con la sentenza di patteggiamento ricorrendone tutti i presupposti di legge ed essendo, in particolare, favorevole il giudizio prognostico in ordine all’astensione dello stesso dalla commissione di reati.
Il ricorrente precisava che con decreto del 19 giugno 2007 il Tribunale di Palermo, sez. misure di prevenzione aveva respinto, richiamando la sospensione della pena patteggiata, la proposta di applicazione della misura di prevenzione personale sul rilievo che “l’assenza di pericolosità del condannato, sottesa alla concessione del beneficio in sede penale, inevitabilmente confliggerebbe con la prognosi di pericolosità che il giudice della prevenzione dovesse eventualmente formulare sulla base dei medesimi fatti, così introducendo un principio di unitarietà del giudizio prognostico di pericolosità sociale nel rispetto del più ampio principio di non contraddizione dell’ordinamento giuridico”.
Il signor AM precisava, ancora, di avere presentato istanza di riabilitazione, ma la stessa era stata respinta dal Tribunale di sorveglianza di Palermo unicamente perché non aveva provveduto al risarcimento del danno in favore degli enti territoriali, sebbene questi ultimi non avessero mai avanzato alcuna richiesta in tal senso.
- A sostegno del ricorso veniva dedotto: “violazione e falsa applicazione degli artt. 67, 84 e seguenti del d.lgs. 159/2011 anche in relazione all’art. 166 c.p.; eccesso di potere per difetto dei presupposti, difetto di istruttoria e insufficienza e incongruità’ della motivazione, difetto di attualità; illogicità, irragionevolezza, ingiustizia manifesta”. A detta del ricorrente, in ragione di quanto previsto dal comma 2 dell’art. 166 del codice penale, il precedente penale richiamato nel provvedimento impugnato sarebbe inidoneo a fungere da presupposto per l’applicazione delle cause di decadenza, sospensione e divieto di cui all’art. 67 d.lgs. 159/2011. In subordine la difesa del signor AM avanzava dubbi sulla legittimità costituzionale dell’art. 67, comma 8, d.lgs. 159/2011.
- Si costituiva in giudizio l’Amministrazione intimata per resistere al ricorso.
- Con ordinanza n. 571/2021 il Tar respingeva l’istanza cautelare.
- Con ordinanza n. 734/2021 questo Consiglio accoglieva l’appello cautelare sul rilievo, tra l’atro, che:
“Il provvedimento prefettizio impugnato si fonda unicamente sulla sentenza con cui il giudice penale, in data 21 febbraio 2007, ha applicato sull’accordo delle parti (ex art. 444 cpp), e concesse le circostanze attenuanti generiche, la pena di anni due di reclusione. Con la stessa sentenza il GIP ha disposto la sospensione della pena”.
Con l’ordinanza cautelare si specifica:
“Dirimente rilievo assume, ritiene il Collegio, la disciplina che il codice penale disegna per l’istituto della sospensione della pena e dei suoi effetti.
Proprio nel disciplinare gli effetti di una condanna con cui si ordina la sospensione della pena inflitta così dispone il comma 2 dell’art. 166 c. p.:“La condanna a pena condizionalmente sospesa non può costituire in alcun caso, di per sé sola, motivo per l’applicazione di misure di prevenzione, né d’impedimento all’accesso a posti di lavoro pubblici o privati tranne i casi specificamente previsti dalla legge, né per il diniego di concessioni, di licenze o di autorizzazioni necessarie per svolgere attività lavorativa”.
Il d.lgs n. 159/2011 (codice antimafia) ha optato per una tendenziale equiparazione degli effetti della sentenza di patteggiamento con quelli derivanti dalle sentenze emesse a conclusione del rito ordinario, ma nulla ha innovato in merito all’istituto della sospensione della pena.
La l.n. 3 del 2019 (spazzacorrotti) ha integrato il primo comma dell’art. 166 c.p., senza apportare alcuna modifica al secondo comma dello stesso articolo che, appunto, disciplina la fattispecie oggetto del presente giudizio.
Il termine “misure di prevenzione” utilizzato nel citato comma, ad avviso del Collegio deve essere inteso come comprensivo anche delle c.d. misure di prevenzione amministrative, compresa, quindi, la comunicazione antimafia (…in alcun caso..)
Diversamente opinando dovrebbe registrarsi un insanabile conflitto tra la norma penale che collega alla pena condizionalmente sospesa il diritto di continuare ad ottenere concessioni, licenze, autorizzazioni necessarie per svolgere attività lavorativa e la previsione di una comunicazione interdittiva che proprio sulla valorizzazione della sola stessa pena sospesa renda impossibile ottenere concessioni, licenze, autorizzazioni necessarie per svolgere attività lavorativa.
In termini restrittivi deve essere interpreta la deroga al citato principio generale prevista dallo stesso comma tra due virgole “né d’impedimento all’accesso a posti di lavoro pubblici o privati tranne i casi specificamente previsti dalla legge”.
Specifiche norme possono far derivare dalla pena sospesa solo il divieto di accedere a determinati posti di lavoro pubblici o privati.
Non sussistono pertanto, nella presente fattispecie, le condizioni per emettere la comunicazione interdittiva”.
- La sentenza del giudice di prime cure respinge il ricorso sull’assunto che la comunicazione antimafia interdittiva è un provvedimento dal contenuto vincolato e che la specialità delle disposizioni del codice antimafia sottraggano l’applicazione del comma 2 dell’art. 166 c.p. al caso di specie.
Afferma la sentenza che: a) gli artt. 87 e seguenti del codice antimafia debbono ritenersi disciplina speciale con forza derogatoria rispetto alle disposizioni del codice penale ed, in particolare, rispetto all’art. 166 c.p., comma 2.; b) non si rinviene alcuna contraddizione ordinamentale e di sistema attesa la specialità delle disposizioni del codice di cui al d.lgs. 159/11 rispetto a quelle del codice penale.
Il Tar respinge i dubbi sulla legittimità costituzionale avanzata dal ricorrente sul rilievo che la Corte costituzionale ha avuto modo di chiarire come l’automatismo nell’emanazione delle comunicazioni antimafia previsto dall’articolo richiamato, di cui si duole anche parte ricorrente, non risulti violativo di canoni costituzionali allorché la condanna in sede penale sia legata comunque a reati in tema di contrasto alla criminalità organizzata.
- Ricorre in appello la parte soccombente in primo grado.
- L’appellante afferma che con ordinanza del 10 maggio 2022, il Tribunale di sorveglianza di Palermo, ha accolto l’istanza di riabilitazione penale frattanto depositata e che, con provvedimento prot. n. 132703 del 5 settembre 2022, la Prefettura di Palermo, su istanza dell’interessato e proposta del Gruppo provinciale interforze, ha revocato il provvedimento antimafia interdittivo impugnato evidenziando, tra l’altro “che dall’aggiornata, ulteriore attività istruttoria espletata sul conto dello stesso non sono emersi rilevanti, nuovi utili elementi informativi e/o valutativi, sufficientemente qualificanti, per comprovare il rischio concreto ed attuale di possibili tentativi di infiltrazioni mafiose nella gestione della ditta in questione…”.
10.1. L’appellante specifica che “permane, tuttavia, l’interesse del signor AM alla riforma della sentenza impugnata e alla declaratoria di illegittimità della comunicazione interdittiva, alla luce degli effetti prodottisi (v., tra l’altro, ricorso avente ad oggetto la chiesta restituzione dei contributi AGEA, attualmente pendente) nel periodo di efficacia della detta comunicazione”.
- A sostengo dell’appello si ripercorrono le deduzioni già sottoposte, in parte, allo scrutinio del primo giudice, arricchite con la critica agli spunti motivazionali della sentenza appellata che non si condividono.
Si deduce: “violazione di legge per falsa e/o errata applicazione dell’art. 166, comma ii, c.p. – violazione di legge per falsa e/o errata applicazione degli artt. 67 e segg. e 84 e segg. d.lgs. n. 159/2011, violazione art. 7 cedu. – violazione di legge per falsa e/o errata applicazione dell’art. 25 Cost. e dell’art. 12 preleggi. – omessa e/o apparente motivazione sull’eccesso di potere per difetto di istruttoria, sul difetto di proporzionalità’ e di attualità’ della misura interdittiva. – omessa o apparente motivazione sulla manifesta ingiustizia e irragionevolezza del provvedimento impugnato. – omessa e/o apparente motivazione sulla violazione del principio di non contraddizione”. Afferma parte appellante che l’art. 166 c.p. detta un di un principio di carattere generale, applicabile a prescindere da ogni normativa di riferimento e che il richiamo alle misure di prevenzione (e alle conseguenze ulteriori previste dalla norma con riguardo a titoli abilitativi, concessori etc.) trovi la sua spiegazione logica nell’impossibilità di considerare tra gli elementi da porre a base di una qualsivoglia “pericolosità sociale” la concreta commissione di uno o più fatti di reato per cui sia stata pronunciata sentenza a pena sospesa.
Con gli ulteriori profili di doglianza l’atto di appello richiama le deduzioni formulate con il ricorso di primo grado.
- Anche nel presente grado di giudizio si è costituita l’Amministrazione appellata per chiedere la reiezione del gravame.
- In data 15 febbraio 2023 la difesa erariale ha depositato memoria per puntualizzare che la comunicazione antimafia è il frutto di un’attività amministrativa vincolata, volta al mero accertamento delle cause di decadenza o divieto di cui all’art. 67, cod. antimafia e che nella presente fattispecie non può trovare applicazione il comma 2 dell’art. 166 c.p. in ragione del rilievo che non può considerarsi convincente l’assioma secondo cui la documentazione antimafia rientrerebbe de planonella categoria delle misure di prevenzione penali di cui all’art. 166, comma 2, c.p.
Sostiene la difesa erariale che al corpus delle norme del cd. Codice antimafia che si occupano della documentazione antimafia deve attribuirsi carattere di specialità: la disciplina delle comunicazioni interdittive antimafia può derogare alle disposizioni del codice penale proprio in forza delle particolari esigenze di prevenzione del fenomeno mafioso.
- In data 27 febbraio 2023 ha depositato memoria di replica parte appellante.
- Alla pubblica udienza del 22 maro 2022 la causa è stata trattenuta in decisione.
- L’appello deve essere accolto ritenendosi fondati i primi due motivi di ricorso (paragrafi 1.1 e 1.2) che attengono al rilievo che deve assumere nella presente fattispecie la sospensione della pena applicata con la sentenza di patteggiamento del 21 febbraio 2007 pronunciata a carico di parte appellante.
- In via preliminare deve rilevarsi come il provvedimento del Prefetto oggetto d’impugnazione non riporta che il GIP, nella condanna ex art. 444 c.p.p., pronunziata nei confronti del signor AM ha disposto la sospensione della pena.
La comunicazione che viene resa al soggetto richiedente è, pertanto, incompleta e parziale.
A causa di tale omessa informazione, il provvedimento impugnato deve ritenersi affetto dai vizi di eccesso di potere per insufficienza di istruzione e, conseguente, carenza di adeguata motivazione.
- In merito alla rilevanza di quanto previsto dal comma 2 dell’art. 166 del codice penale il Collegio osserva quanto segue.
- Il comma in scrutinio così dispone:
“La condanna a pena condizionalmente sospesa non può costituire in alcun caso, di per sé sola, motivo per l’applicazione di misure di prevenzione, né d’impedimento all’accesso a posti di lavoro pubblici o privati tranne i casi specificamente previsti dalla legge, né per il diniego di concessioni, di licenze o di autorizzazioni necessarie per svolgere attività lavorativa”.
Si tratta di una norma di portata generale che non può patire una lettura riduttiva e parziale.
Con tale norma il legislatore, tra l’altro, ha voluto creare le condizioni per cui il soggetto meritevole della sospensione della pena non patisca esclusione dal mercato del lavoro e dal civile consesso, valorizzando il profilo specialpreventivo dell’istituto della sospensione, in quanto diretto a non frustrare le istanze rieducative ed a garantire il reinserimento sociale del reo.
La condanna a pena condizionalmente sospesa non può costituire motivo per l’applicazione di misure di prevenzione, per il diniego di concessioni, di licenze o di autorizzazioni per svolger attività lavorativa.
Tale divieto è assoluto e non patisce deroghe.
Contrariamente a quanto sostenuto con la sentenza appellata, uniche deroghe che la legge può prevedere riguardano l’accesso a posti di lavoro pubblici o privati. Tra due virgole è infatti allocata la frase “né d’impedimento all’accesso a posti di lavoro pubblici o privati tranne i casi specificamente previsti dalla legge”. Il legislatore ha voluto unicamente salvaguardare la possibilità che incarichi lavorativi sensibili godano di una particolare tutela.
Trattandosi di una norma penale è, ovviamente, esclusa ogni interpretazione estensiva o analogica che abbia effetti sfavorevoli per il reo.
Sarebbe, in vero, assolutamente irragionevole ritenere che da una parte il legislatore affermi in modo categorico che dalla pena sospesa non devono derivare le conseguenze negative ivi indicate e dall’altra faccia derivare dalla mera sospensione della pena le medesime conseguenze interdittive, con una palese violazione del più ampio principio di non contraddizione dell’ordinamento giuridico.
18.1. Le norme che disciplinano le comunicazioni antimafia non sono norme speciali rispetto alle norme del codice penale.
In modo particolare la disciplina dettata dal comma 2 dell’art. 166 c.p. non può essere in alcun modo derogata da una norma dettata per altre finalità, che non si pone rispetto ad essa in rapporto di specialità, ma, anzi, necessariamente la presuppone.
Le norme in scrutinio devono essere, comunque, interpretate alla stregua del criterio vincolante del favor rei.
Tale assunto è confortato dalla novella legislativa che ha riguardato l’istituto del patteggiamento: l’art. 25, comma 1, lett. b), del d. lgs. 10 ottobre 2022, n. 150, che ha modificato il testo del comma 1-bis dell’art. 445 cod. proc. pen., riformando il regime dell’efficacia della sentenza di applicazione di pena nei giudizi extrapenali.
La norma prevede che la sentenza di cui all’art. 444, 2° co. può essere equiparata ad una sentenza di condanna esclusivamente nell’ipotesi in cui vi sia una “disposizione di legge penale” che lo stabilisca espressamente.
I primi commenti dottrinali hanno già messo in evidenza che il legislatore con tale previsione ha voluto porre fine ad ogni dubbio interpretativo affermando che eventuali norme extrapenali che dovessero operare tale equiparazione dovranno, pertanto, ritenersi improduttive di effetti.
Così disponendo, il legislatore ha tolto valenza alla teorica della specialità delle norme del codice antimafia rispetto alle disposizioni della legge penale.
18.2. Del resto, il legislatore è intervenuto sull’articolo in questione con la legge 9 gennaio 2019 n. 3 apportando rilevanti modifiche al primo comma dell’art. 166, ma lasciando immutato quanto disposto dal secondo comma.
Ancora, il d.lgs. n. 159/2021 nulla ha innovato in merito all’istituto della sospensione della pena non prevedendo alcuna deroga, né modificando in alcun modo il dettato normativo dell’art. 166, comma 2, c.p.
18.3. Deve affermarsi, pertanto, che l’art. 166 c.p. preclude l’emissione automatica della comunicazione antimafia in presenza di una mera condanna con la quale è stato disposto il beneficio della sospensione condizionale della pena.
- Vertendosi in materia di contrastanti esegesi delle norme, le spese del doppio grado di giudizio devono essere compensate tra le parti.
P.Q.M.
Il Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana, in sede giurisdizionale, definitivamente pronunciando sull’appello, come in epigrafe proposto, lo accoglie e, in riforma della sentenza appellata, annulla il provvedimento del Prefetto di Palermo indicato in epigrafe.
Compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.
Così deciso in Palermo nella camera di consiglio del giorno 22 marzo 2023 con l’intervento dei magistrati:
Ermanno de Francisco, Presidente
Antimo Prosperi, Consigliere
Giuseppe Chinè, Consigliere
Giovanni Ardizzone, Consigliere
Antonino Caleca, Consigliere, Estensore
| L’ESTENSORE | IL PRESIDENTE | |
| Antonino Caleca | Ermanno de Francisco | |
IL SEGRETARIO
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